VI SA/Wa 56/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...]z siedzibą w P. przy ul. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz [...] z siedzibą w P. przy ul. [...] kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ" lub "organ") decyzją z 27 stycznia 2022 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z 27 stycznia 2022 r.") zobowiązał Wielospecjalistyczny Szpital Miejski im. [...] SPZOZ z siedzibą w P. (dalej: "skarżący", "strona", "szpital", "świadczeniodawca") do zwrotu środków publicznych w wysokości 172 395,14 zł za okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., co stanowiło 0,35% przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (dalej: "ustawa o świadczeniach" lub "u.s.o.z.") wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia: – 8 grudnia 2020 r. od kwoty 1 590,00 zł, – 9 lutego 2021 r. od kwoty 1154,00 zł, – 1 marca 2021 r. od kwoty 23 081,14 zł, – 15 kwietnia 2021 r. od kwoty 740,00 zł, – 22 kwietnia 2021 r. od kwoty 124 992,00 zł, – 7 maja 2021 r. od kwoty 20 838,00 zł do dnia zapłaty ww. kwot, wynoszącymi łącznie na dzień wydania decyzji 10 842,00 zł przy czym odsetki te będą naliczane do dnia, włącznie z tym dniem, zapłaty wskazanej do zwrotu kwoty środków publicznych na rachunek [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w P. w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Podstawę prawną wydania decyzji stanowił art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w związku z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 ze zm.). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniach od 16 grudnia 2020 r. do 14 kwietnia 2021 r. Prezes NFZ przeprowadził kontrolę w szpitalu. Celem kontroli była ocena zapewnienia w oddziałach szpitalnych personelu medycznego i organizacja całodobowej opieki lekarsko-pielęgniarskiej oraz zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego. Zakresem przedmiotowym kontroli objęto zagadnienia organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności, a także zgodności udzielania świadczeń opieki zdrowotnej z obowiązującymi przepisami oraz wymaganiami określonymi przez Prezesa NFZ w ramach zapobiegania, przeciwdziałania oraz zwalczania COVID-19, w zakresie objętych próbą kontrolną oddziałów szpitalnych, w następujących obszarach: 1) zapewnienia całodobowej opieki lekarsko – pielęgniarskiej pacjentom Oddziałów: Chirurgii Ogólnej, Laparoskopowej i Endokrynologicznej, Chirurgii Ogólnej, Onkologicznej i Kolorektalnej, Chorób Wewnętrznych, Reumatologii i Osteoporozy, Urologii z Pododdziałami, Neurologii – w ramach próby objętej kontrolą - w okresie od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.; 2) zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego – w ramach próby objętej kontrolą – w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Kontrolą w zakresie zapewnienia pacjentom kompleksowego leczenia nerkozastępczego objęto 33 dokumentacje medyczne pacjentów hospitalizowanych w szpitalu w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Na podstawie ustaleń kontrolnych organ dokonał oceny działalności świadczeniodawcy w kontrolowanym zakresie. Ocena taka była uzasadniona stwierdzonymi nieprawidłowościami, polegającymi na braku zapewnienia pacjentom przewlekle dializowanym w trakcie hospitalizacji w szpitalu zabiegów hemodializoterapii według wcześniej ustalonego i prowadzonego w toku leczenia niewydolności nerek – schematu, a więc ograniczeniu dostępności do zabiegów dializoterapii. Powyższe stanowiło naruszenie ogólnie przyjętych standardów opieki nad pacjentami z przewlekłą niewydolnością nerek oraz naruszenie praw pacjenta do świadczeń zdrowotnych odpowiadających wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, udzielanych z należytą starannością przez podmioty udzielające świadczeń zdrowotnych w warunkach odpowiadających wymaganiom fachowym i sanitarnym, które wskazano w rozdziale 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (dalej: "u.p.p."). Mając na względzie dokonaną ocenę obszaru objętego badaniem kontrolnym, na podstawie art. 61s ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, wydano zalecenia pokontrolne, w których zobowiązano szpital do realizowania świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie dializoterapii w sposób zapewniający pacjentom zakażonym wirusem SARS-CoV-2 kompleksowe leczenie nerkozastępcze, odpowiadające wymaganiom aktualnej wiedzy medycznej, z uwzględnieniem stosowanego przed hospitalizacją schematu leczenia nerkozastępczego i faktycznych potrzeb pacjentów (termin realizacji zalecenia: niezwłocznie, w toku hospitalizacji pacjentów). W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, w treści wystąpienia pokontrolnego wskazano, że w stosunku do świadczeniodawcy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach, do nałożenia sankcji polegającej na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych kontrolowanemu za okres objęty kontrolą, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Pismem z 28 kwietnia 2021 r. szpital wniósł zastrzeżenia do wystąpienia pokontrolnego. W stanowisku z 13 lipca 2021 r., Prezes NFZ oddalił zastrzeżenia w całości oraz podtrzymał wystąpienie pokontrolne z 14 kwietnia 2021 r. zarówno w zakresie poczynionych ustaleń, jak również dokonanych ocen, a także skutków tych ocen wyrażających się w zaleceniach pokontrolnych. Pismem z 13 września 2021 r. Prezes NFZ zawiadomił szpital o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zwrotu środków publicznych, w związku ze stwierdzeniem w toku postępowania kontrolnego przeprowadzonego w szpitalu, okoliczności wskazujących na fakt udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność. Decyzją z 27 stycznia 2022 r., Prezes NFZ zobowiązał szpital do zwrotu środków publicznych w wysokości 172 395,14 zł wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ wskazał, że szpital od wielu lat wykonywał dializy ciągłe oraz hemodializy u pacjentów hospitalizowanych w macierzystych Oddziałach: Anestezjologii i Intensywnej Terapii oraz Kardiochirurgicznym, co pozwala przyjąć, że w zakresie leczenia nerkozastępczego posiadał stosowną wiedzę, doświadczenie i umiejętności. Nałożenie na świadczeniodawcę obowiązku leczenia szpitalnego pacjentów zakażonych koronawirusem z terenu całej Wielkopolski wymagało co prawda wprowadzenia w szpitalu wielu zmian organizacyjnych i infrastrukturalnych, ale wiązało się jednocześnie z olbrzymimi nakładami finansowymi, które szpital otrzymał ze środków publicznych. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ uznał, że szpital w okresie od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., jakkolwiek zorganizował udzielanie świadczeń leczenia nerkozastępczego, to jednak nie zapewnił dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej dla pacjentów z potwierdzonym zakażeniem COVID-19 wymagającym dializ, pomimo wyposażenia szpitala w odpowiednią liczbę aparatów i przeszkolenia personelu Oddziału Kardiochirurgii, co oznacza, że świadczeniodawca nie zapewnił pacjentom przewlekle dializowanym w trakcie hospitalizacji w szpitalu zabiegów hemodializoterapii, według wcześniej ustalonego i prowadzonego w toku leczenia niewydolności nerek schematu. Ustalono również, że dializy pacjentów wcześniej regularnie dializowanych wg schematu, po przyjęciu do szpitala odbywały się niesystematycznie, w odstępach od 1 do 9 dni, w sytuacjach pogarszających się parametrów laboratoryjnych oraz stanu pacjenta sugerującego konieczność pilnej dializy. Przewlekłość oczekiwania na realizację dializ, aż do momentu pogarszania się wyników laboratoryjnych pacjentów, odraczanie zabiegów i tworzenie kolejki pacjentów oczekujących na dializoterapię, wskazuje na brak zapewnienia w trakcie hospitalizacji, pacjentom przewlekle dializowanym zabiegów wg schematu wcześniej ustalonego i prowadzonego w regionalnych stacjach dializ. Biorąc pod uwagę liczbę stanowisk dializacyjnych, fakt przeszkolenia personelu medycznego, wyodrębniony personel do leczenia nerkozastępczego, liczbę 14 lekarzy zajmujących się w szpitalu terapią nerkozastępczą, a także czas jaki upłynął od rozpoczęcia dializoterapii na rzecz pacjentów zakażonych wirusem SARS-CoV-2 do okresu objętego kontrolą (pół roku, od kwietnia 2020 r. do października 2020 r.), świadczeniodawca miał możliwość zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego. W toku kontroli bezspornie stwierdzono, że szpital udzielał świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność w zakresie dializoterapii. Świadczeniodawca z jednej strony wyjaśnił, że nie spełniał kryteriów personalnych, jak i infrastrukturalnych do prowadzenia hemodializy, a z drugiej strony wystawił rachunki za dwa miesiące na kwotę bliską 50 milionów złotych. Organ zauważył, że jeżeli strona nie była w stanie udzielać świadczeń pacjentom zakażonym wirusem SARS-CoV-2 w warunkach szpitalnych, winna odmówić realizacji tego zadania. Tym samym zaistniała przesłanka do zastosowania wobec świadczeniodawcy sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach. Świadczeniodawca nie wykonując hemodializ pacjentom zgodnie z określonym schematem, ewidentnie naruszył wskazania aktualnej wiedzy medycznej, zasady etyki lekarskiej oraz należytą staranność. Organ dodał, że w kontrolowanym okresie, tj. w dniach od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r., wartość środków finansowych wypłacona szpitalowi z tytułu realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy, wyniosła 49 933 164,07 zł. Tym samym wysokość kwoty zwrotu wyliczona w wysokości 50% od przekazanych środków mogłaby wynieść 24 966 582,03 zł. Organ realizując zasadę proporcjonalności i adekwatności sankcji do stwierdzonych naruszeń prawa, uznał jednak, że administracyjna kara pieniężna w wysokości 0,35% środków publicznych przekazanych za okres od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. w kwocie 172. 395,14 zł, spełni swoje funkcje i nie będzie nadmiernie dolegliwa dla strony. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z 27 stycznia 2022 r. W wyroku z 16 maja 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 745/22) Sąd I instancji oddalił skargę uznając ją za niezasadną. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że sporne w niniejszej sprawie środki finansowe pochodzące z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, nie mieszczą się w zakresie innych przychodów Funduszu, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. Sporne środki finansowe pochodzące z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, stanowiły publiczne środki finansowe, z których finansowane były realizowane przez szpital świadczenia opieki zdrowotnej objęte kontrolą w niniejszej sprawie, w tym zabiegi hemodializoterapii, w zakresie których stwierdzono nieprawidłowości. Wprowadzenie zmian w art. 61a i art. 61s ustawy o świadczeniach uzasadniało poddanie kontroli NFZ wykorzystania przez świadczeniodawców środków pochodzących również z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19. Prezes NFZ był więc uprawniony na podstawie art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach do kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków pochodzących z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, jako środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach. WSA w Warszawie uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Prezesa NFZ art. 61s ust. 5 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej. Podstawa prawna umożliwiająca przeprowadzenie przez Prezesa NFZ kontroli (art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach) weszła w życie 29 listopada 2020 r. Kontrola jednak została przeprowadzona w dniach od 16 grudnia 2020 r. do 14 kwietnia 2021 r., a więc po wejściu w życie art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach. Organ zatem przeprowadził kontrolę na podstawie obowiązujących w jej trakcie przepisów prawa, i wydał zaskarżona decyzję na podstawie obowiązujących w dniu jej wydania przepisów prawa. W tej sytuacji fakt, że kontrolą objęto okres sprzed wejścia w życie art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, nie podważa legalności przeprowadzonej kontroli oraz zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki uznał, że orzeczony zaskarżoną decyzją zwrot części środków publicznych nie stanowi kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a. W ocenie WSA orzeczenie w drodze decyzji administracyjnej zwrotu części środków publicznych przekazanych wcześniej świadczeniodawcy w danym okresie, w przypadku stwierdzenia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność oraz udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu, nie stanowi sankcji w rozumieniu kary pieniężnej, o której mowa w art. 189b k.p.a. Dlatego też nie można było uznać, że w przedmiotowej sprawie mogło dojść do naruszenia art. 189b k.p.a., jak również art. 189e, art. 189f § 1 pkt 1 i art. 189d pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., które mają zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto w ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że waga stwierdzonego naruszenia prawa nie miała charakteru znikomego, ponieważ naruszenie zasad procesu terapeutycznego przez świadczeniodawcę nie dotyczyło incydentalnych, pojedynczych pacjentów, lecz miało charakter wielorazowy, dializy u pacjentów wykonywano nieregularnie w odniesieniu do ustalonego wcześniej planu (schematu), w przypadku 8 pacjentów pierwsza dializa była wykonana pomiędzy 8-14 dniem od ostatniej dializy, dopiero w momencie pogorszenia się parametrów laboratoryjnych. Prawidłowo też organ ocenił brak wystąpienia w niniejszej sprawie siły wyższej usprawiedliwiającej stwierdzone nieprawidłowości w procesie terapeutycznym pacjentów objętych kontrolą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 2224/22) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie NSA, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni oraz błędnego zastosowania (lub niezastosowania) art. 31 ustawy z dnia 28 października 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 2112 ze zm.; dalej: "ustawa nowelizująca z 28 października 2020 r.") w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o świadczeniach. Wskazując na zasadę nullum delictum sine lege, opartą na art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP, NSA wyjaśnił, że warunkiem nałożenia sankcji administracyjnych, w tym przede wszystkim kary administracyjnej, jest obowiązywanie norm ustanawiających konkretne nakazy lub zakazy w momencie zaistnienia naruszenia tych obowiązków. Jeżeli więc organ administracyjny orzeka o nałożeniu sankcji, musi ustalić, czy naruszające regulacje zachowanie miało miejsce, gdy obowiązywały odpowiednie przepisy uzasadniające nałożenie sankcji. Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, NSA zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł problemu braku korelacji temporalnych zakresów obowiązywania norm sankcjonowanych i sankcjonujących, co jest konsekwencją niedostatków systemowych i konstrukcyjnych ocenianej regulacji normatywnej. Ponadto podkreślił, że ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r. wprowadzono do ustawy o świadczeniach, zmiany dotyczące nie tylko rozszerzenia kompetencji Prezesa NFZ w zakresie kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z., lecz także uregulowania dotyczące nowych obowiązków, jakie muszą spełniać podmioty kontrolowane realizujące zadania finansowane z ww. środków publicznych (ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r. dodano do art. 61a u.s.o.z. ust. 2a). Nowe obowiązki w zakresie sposobu realizacji zadań z zakresu opieki zdrowotnej finansowanych z "innych przychodów" w rozumieniu art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z. stały się jednocześnie nowymi wzorcami kontroli dla Prezesa NFZ, podstawą do dokonywania w wystąpieniach kontrolnych ustaleń co do sankcji polegających na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z. w nowym brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą z dnia 28 października 2020 r.), oraz podstawą do nałożenia sankcji w postaci decyzji określającej wysokość zwrotu środków publicznych, o który mowa w art. 61 ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., w przypadku: 1) nieuzasadnionej odmowy udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność; 3) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu; 4) przedstawienia przez świadczeniodawcę danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Fundusz dokonał rozliczeń ze świadczeniodawcą; 5) niewykonania przez świadczeniodawcę w terminie zaleceń pokontrolnych (ustawą nowelizującą z 28 października 2020 r. do art. 61s u.s.o.z. dodano ust. 5). NSA podkreślił, że powyższe nie może prowadzić do wniosku, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 28 listopada 2020 r. (tj. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy nowelizującej z 28 października 2020 r.), zachowania świadczeniodawców, którym Prezes NFZ przekazał środki publiczne, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z. (w tym środki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19), mogły być oceniane w świetle nowych przepisów art. 61a i 61s u.s.o.z. Niezachowanie rygorów nowego prawa przed jego wejściem w życie (tj. przed dniem 29 listopada 2020 r.) nie może być podstawą do nałożenia sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z. w nowym brzmieniu. To oznacza, że decyzje określające wysokość zwrotu środków publicznych, oparte na tych przepisach, nie mogą być wydane za okres przed 29 listopada 2020 r. NSA zaznaczył, że choć ustawa nowelizująca z 28 października 2020 r. upoważniła Prezesa NFZ do przeprowadzenia kontroli w szpitalu, której rozpoczęcie nastąpiło 16 grudnia 2020 r. – już po wejściu w życie nowej regulacji – to okres objęty kontrolą dotyczył przedziału czasowego od 1 października do 30 listopada 2020 r. Oznacza to, że jedynie działania lub zaniechania skarżącego z ostatnich dwóch dni tego okresu, tj. 29 i 30 listopada, mogły być oceniane na podstawie art. 61a ust. 2a u.s.o.z. NSA stwierdził, że kwestia ewentualnej odpowiedzialności skarżącego w formie sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o świadczeniach, podlega ocenie w przedmiotowej sprawie jedynie za okres od 29 do 30 listopada 2020 r. Dodatkowo, NSA dokonał wiążącej oceny pozostałych zarzutów, tym samym ograniczając możliwość ewentualnego kwestionowania przyszłego wyroku Sądu pierwszej instancji, który ponownie będzie orzekał w sprawie. NSA wskazał, że definicja administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189b k.p.a., jest na tyle pojemna i szeroka, że obejmuje wszelkie administracyjnoprawne sankcje pieniężne. Sankcje te mogą być nakładane przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych, gdy ich nałożenie jest konsekwencją naruszenia przez podmioty administrowane określonych nakazów lub zakazów. Te nakazy lub zakazy muszą wynikać bezpośrednio z mocy ustawy, aktów stosowania prawa lub innych form prawnych realizacji zadań publicznych, takich jak umowy. Zatem zdaniem NSA, nie można twierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o świadczeniach, nie jest aktem wymiaru sankcji o charakterze pieniężnym oraz decyzją nakładającą administracyjną karę pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. W ocenie NSA, przepis art. 189c k.p.a. dotyczy wyboru właściwego reżimu prawnego do oceny prawnej zachowań w momencie orzekania przez organ, kiedy dochodzi do zmiany stanu prawnego dotyczącej podstawy sankcjonowania. Natomiast nie dotyczy on problemu, który jest istotny w przedmiotowej sprawie, czyli nieobowiązywania w momencie działania lub zaniechania strony skarżącej normy sankcjonującej te zachowania. NSA stwierdził, że właściwość rzeczowa Prezesa NFZ do wydania decyzji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61a ust. 2a u.s.o.z., nie budzi wątpliwości. Skarżony organ był właściwy do rozstrzygnięcia, w drodze decyzji, sprawy dotyczącej określenia wysokości zwrotu środków publicznych, o których mowa w art. 61a ust. 2a u.s.o.z. Zdaniem NSA, podstawa prawna do orzekania w sprawie, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b) u.s.o.z., obowiązywała w systemie prawnym w momencie wydania zaskarżonej decyzji i mogła być stosowana przez skarżony organ co najmniej od dnia 29 listopada 2020 r. Ponadto stwierdził, że zarzut naruszenia art. 5 u.p.p. jest oczywiście bezzasadny i bezprzedmiotowy. NSA wyjaśnił, że regulacja ta obejmuje swoim zakresem jedynie te prawa pacjenta, które szczegółowo i precyzyjnie zostały określone w jej treści. Dotyczy ona relacji pomiędzy pacjentem a organami władzy publicznej właściwymi w zakresie ochrony zdrowia, Narodowym Funduszem Zdrowia, podmiotami udzielającymi świadczeń zdrowotnych, osobami wykonującymi zawody medyczne oraz innymi osobami uczestniczącymi w udzielaniu świadczeń zdrowotnych, zgodnie z art. 2 tej ustawy. Zakres zastosowania tej ustawy nie obejmuje natomiast stosunków prawnych między Narodowym Funduszem Zdrowia a podmiotami, które na jego zlecenie w związku z przekazaniem środków publicznych realizują zadania z zakresu opieki zdrowotnej. W ocenie NSA nie można zgodzić się z twierdzeniem, że sytuacja wystąpienia na terytorium RP epidemii związanej z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 wyczerpuje znamiona siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a. Pojęcie siły wyższej musi zostać zarezerwowane dla zdarzeń lub stanów o charakterze zewnętrznym, których wystąpienie lub przebieg noszą znamiona nagłości, gwałtowności, nieprzewidywalności oraz wyłączenia lub znacznego ograniczenia możliwości przeciwdziałania ich skutkom. Epidemia wirusa SARS-CoV-2 nie posiadała tych cech, gdyż jej nadejście było możliwe do przewidzenia, a przebieg był typowo fazowy. Potwierdzeniem tej oceny jest fakt, że odpowiednia ustawa związana z przeciwdziałaniem skutkom epidemii została uchwalona przed pojawieniem się jej zasadniczych skutków (zob. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), a także przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. Z uwagi na powyższe, NSA uchylił wyrok Sądu I instancji i związał oceną prawną przyszłe składy orzekające na zasadach określonych w art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie skarżący wniósł w skardze o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Należy zaznaczyć, że Sąd rozpoznawał sprawę ponownie – na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Stosownie do art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). W tej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które zwalniałyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z obowiązku rozpoznania sprawy zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 2224/22). W ocenie Sądu ponownie rozpoznającego sprawę, złożona przez stronę skarga na decyzję Prezesa NFZ jest zasadna. Na wstępie należy podkreślić, że okres objęty kontrolą w zakresie zapewnienia pacjentom wymagającym dializoterapii kompleksowego leczenia nerkozastępczego obejmował przedział czasowy od 1 października 2020 r. do 30 listopada 2020 r. Prezes NFZ w wystąpieniu pokontrolnym wskazał, że z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości wobec świadczeniodawcy zachodzą przesłanki do nałożenia sankcji, o których mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem Prezes Funduszu, w drodze decyzji administracyjnej, określa wysokość zwrotu środków publicznych, o których mowa w ust. 2 pkt 3 lit. b, w przypadku udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność. Z kolei w świetle art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b) ustawy o świadczeniach, wystąpienie pokontrolne zawiera w szczególności sankcje, polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast art. 61a ust. 2a stanowi, że Prezes Funduszu może przeprowadzić kontrolę realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8, w zakresie: 1) organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności; 2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a także z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu. Powyższe przepisy (tj. art. 61s ust. 5 pkt 2, art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b oraz art. 61a ust. 2a u.s.o.z.) zostały wprowadzone do ustawy o świadczeniach na podstawie ustawy nowelizującej z 28 października 2020 r. Zgodnie z art. 30 tej ustawy, ww. przepisy weszły w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 29 listopada 2020 r. Zatem dopiero po nowelizacji ustawy o świadczeniach doszło do rozszerzenia kompetencji Prezesa NFZ w zakresie kontroli realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 u.s.o.z., jak również nałożono nowe obowiązki na podmioty realizujące zadania finansowane z tych środków. Wprowadzone przepisy stały się jednocześnie nowymi wzorcami kontroli dla Prezesa NFZ, a także podstawą do stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie i w konsekwencji nałożenia sankcji, o której mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b. Z uwagi na powyższe oraz na ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 7 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 2224/22), Sąd stwierdza, że Prezes NFZ nie mógł nałożyć na szpital sankcji, o których mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b w związku z art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, za okres sprzed 29 listopada 2020 r. (tj. przed wejściem tych przepisów w życie) z uwagi na brak podstawy prawnej do ich nałożenia. W związku z tym działania lub zaniechania kontrolowanego przez Prezesa NFZ szpitala mogły być oceniane pod kątem wymogów określonych w art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach jedynie za okres od 29 do 30 listopada 2020 r. (tj. dwa dni). Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał również oceny pozostałych zarzutów, która wiąże skład orzekający na podstawie art. 190 p.p.s.a. Po pierwsze, NSA wskazał, że normatywna definicja kodeksowa administracyjnej kary pieniężnej ustanowiona przez prawodawcę w art. 189b k.p.a. jest na tyle pojemna i szeroka, że zakresem jej zastosowania są objęte wszelkie administracyjnoprawne sankcje pieniężne nakładane przez organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnych, jeżeli ich nałożenie jest konsekwencją naruszenia przez podmioty administrowane określonych nakazów lub zakazów wynikających bezpośrednio z mocy ustawy, aktów stosowania prawa lub innych form prawnych realizacji zadań publicznych (np. umów). W związku z tym decyzja określająca wysokość zwrotu środków publicznych, wydana na podstawie art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b), jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 189b k.p.a. Po drugie, zarzut naruszenia art. 189c k.p.a. przez błędną wykładnię oraz niezastosowanie go w procesie kontroli zaskarżonej decyzji jest pozbawiony uzasadnionych podstaw. NSA podkreślił, że art. 189c k.p.a. dotyczy wyboru odpowiedniego reżimu prawnego przy ocenie zachowania w sytuacji, gdy zmienił się stan prawny dotyczący podstawy sankcji. Natomiast w omawianej sprawie istota problemu sprowadza się do braku normy sankcjonującej działania lub zaniechania podmiotu kontrolowanego, które były oceniane przez Prezesa NFZ. Po trzecie, NSA wyjaśnił, że właściwość rzeczowa Prezesa NFZ do wydania decyzji, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach, nie budzi wątpliwości. Ponadto jest oczywiste, że podstawa prawna do orzekania w sprawie, o której mowa w art. 61s ust. 5 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b u.s.o.z., obowiązywała w systemie prawnym w momencie wydania zaskarżonej decyzji i mogła być stosowana przez organ od dnia 29 listopada 2020 r. Odrębną kwestią jest natomiast materialnoprawna i formalnoprawna legalność powyższej decyzji, m.in. na tle czasowego zakresu zastosowania unormowań wynikających z powyższych przepisów. Po czwarte, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 5 u.p.p. Zgodnie z tym przepisem kierownik podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych lub upoważniony przez niego lekarz może ograniczyć korzystanie z praw pacjenta w przypadku wystąpienia zagrożenia epidemicznego lub ze względu na bezpieczeństwo zdrowotne pacjentów, a w przypadku praw, o których mowa w art. 33 ust. 1, także ze względu na możliwości organizacyjne podmiotu. NSA wyjaśnił, że regulacja ta obejmuje swoim zakresem jedynie te prawa pacjenta, które zostały szczegółowo i precyzyjnie określone w jej treści. Dotyczy ona jednak relacji pomiędzy pacjentem a organami władzy publicznej właściwymi w zakresie ochrony zdrowia, Narodowym Funduszem Zdrowia, podmiotami udzielającymi świadczeń zdrowotnych, osobami wykonującymi zawód medyczny oraz innymi osobami uczestniczącymi w udzielaniu świadczeń zdrowotnych (art. 2 ww. ustawy). Zakres zastosowania powyższej ustawy nie obejmuje natomiast stosunków prawnych między Narodowym Funduszem Zdrowia a podmiotami, które na jego zlecenie, w związku z przekazaniem środków publicznych, realizują zadania z zakresu opieki zdrowotnej. Po piąte, NSA wyjaśnił, że sytuacja wystąpienia na terytorium RP epidemii związanej z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 nie wyczerpuje znamion siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a. Pojęcie siły wyższej jest zarezerwowane dla zdarzeń lub stanów o charakterze zewnętrznym, których wystąpienie lub przebieg noszą znamiona nagłości, gwałtowności, nieprzewidywalności oraz wyłączenia lub znacznego ograniczenia możliwości przeciwdziałania ich skutkom. Epidemia wirusa SARS-CoV-2 nie miała tego rodzaju cech, gdyż jej nadejście było możliwe do przewidzenia, a sam przebieg był typowo fazowy. Potwierdzeniem tego rodzaju oceny jest również fakt, że odpowiednia ustawa związana z przeciwdziałaniem skutkom epidemii została uchwalona zanim pojawiły się jej zasadnicze skutki (zob. ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych) oraz przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. Reasumując, błędne ustalenie okresu objętego kontrolą, a w rezultacie przeprowadzenie przez Prezesa NFZ kontroli w szpitalu w zakresie określonym w art. 61a ust. 2a u.s.o.z., oraz w konsekwencji stwierdzenie nieprawidłowości i nałożenie sankcji, o których mowa w art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b, również za okres od 1 października 2020 r. do 28 listopada 2020 r., tj. przed wejściem w życie ww. przepisów, stanowiło nałożenie na szpital sankcji bez odpowiedniej podstawy prawnej. Z uwagi na powyższe organ mógł nałożyć sankcje na szpital jedynie za okres od 29 do 30 listopada 2020 r. Zatem organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, który następnie był podstawą do wymierzenia sankcji. W związku z tym, Sąd uznał kontrolę rozstrzygnięcia w zakresie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze za przedwczesną. Rozpoznając sprawę ponownie, organ rozważy zasadność nałożenia na szpital sankcji za okres od 29 do 30 listopada 2020 r. W przypadku nałożenia sankcji za ten okres, w uzasadnieniu decyzji organ wskaże również powody nieodstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2023 r. (sygn. akt II GSK 2224/22). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Prezesa NFZ na rzecz skarżącego kwotę 7 417 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (2 000 zł), wynagrodzenie pełnomocników będących adwokatami (5 400 zł) oraz opłata skarbowa (17 zł).