VI SA/Wa 561/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę Minister Środowiska decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania H. K. i B. L. od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wygaszenia koncesji z [...] maja 2013 r. znak: [...] udzielonej M. C. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą P. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "D.", położonego w miejscowości D., gmina S., powiat z., województwo [...], utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r. Decyzją z [...] maja 2013 r. znak: [...] Marszałek Województwa [...] udzielił M. C. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "D.", zlokalizowanego na działkach o nr ewid. [...], [...], [...] i warunkowo dla działki o nr [...] (P.), oraz na działkach o nr ewid, [...], [...], [...], [...] i [...] (P.). W piśmie z [...] stycznia 2015 r. przedsiębiorca – M. C. wystąpił do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o wygaszenie ww. koncesji ze względu na wyeksploatowanie w całości zasobów złoża, które spełniały normy jakościowe budownictwa drogowego. Przedsiębiorca wyjaśnił, że pozostała w złożu glina zwałowa nie przedstawiała żadnej wartości ekonomicznej. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] marca 2015 r. znak: [...], działając m.in. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2015 r., poz. 196 z późn. zm., nazywanej dalej "pr.g.g.") wygasił koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "D.", wskazując w uzasadnieniu, że przedsiębiorca zrezygnował z dalszej eksploatacji przedmiotowego złoża i zrzekł się koncesji. W tej sytuacji koncesja wygasła. Pismami z [...] marca 2015 r. H. K. oraz B. L. złożyli odwołanie od decyzji z [...] marca 2015 r. Minister Środowiska decyzją z [...] czerwca 2015 r. znak: [...] uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Minister Środowiska w uzasadnieniu decyzji zalecił Marszałkowi Województwa [...] jednoznaczne ustalenie rzeczywistej treści żądania przedsiębiorcy poprzez wyjaśnienie czy przedsiębiorca zrzeka się opisywanej koncesji, czy też domaga się jej wygaszenia ze względu na jej bezprzedmiotowość w związku z wyeksploatowaniem zasobów złoża. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lipca 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 39 ust. 1 pr.g.g. oraz art. 104 K.p.a. 1. stwierdził wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "D." położonego w miejscowości D., gmina S., powiat [...], województwo [...] udzielonej M. C. decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2013 r., 2. zobowiązał w związku z art. 39 ust. 1 pr.g.g., wykonanie obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego w oparciu o przepisy art. 129 ww. ustawy. Realizując wytyczne wynikające z decyzji Ministra Środowiska organ koncesyjny ponownie przeanalizował treść wniosku przedsiębiorcy z [...] stycznia 2015 r. Uznał, że przedsiębiorca w pierwszej kolejności wystąpił o wygaśnięcie koncesji ze względu na wyeksploatowanie w całości zasobów złoża spełniających normy jakościowe budownictwa drogowego. Dodatkowo wnioskiem z [...] lutego 2015 r. przedsiębiorca przedłożył do zatwierdzenia Dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża K. "D.", rozliczający zasoby złoża, który został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r., znak: [...]. W tej sytuacji organ koncesyjny zastosował w podstawie prawnej decyzji art. 38.ust. 1 pkt. 2 pr.g.g. Marszałek Województwa [...] podał również, że w piśmie z [...] lipca 2015 r. H. K. i B. L. przedstawili swoje stanowisko w sprawie, żądając rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku o cofnięcie przedmiotowej koncesji, wskazując na przekroczenie uprawnień przez przedsiębiorcę wynikających z warunków udzielonej mu koncesji. Organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczące cofnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "D." toczy się odrębnym postępowaniem od przedmiotowego postępowania i nie jest możliwe jego przyśpieszenie. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. H. K.i B. L. wnieśli odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2015 r., podkreślając, że koncesja wydana na rzecz przedsiębiorcy z uwagi na poczynione przez niego naruszenia powinna być zabrana przez Urząd Marszałkowski z urzędu poprzez niedopełnienie jej warunków, a nie wygaszona. Odwołujący wskazali na "niezgodne z prawem wyznaczenie granic złoża, błędy organu koncesyjnego w ustaleniach stanu faktycznego, jak również, że udzielenie koncesji warunkowej na nieruchomość o nr [...] poskutkowało popełnieniem przez przedsiębiorcę zaboru mienia i naruszeniem praw własności z Konstytucji RP". W tej sytuacji odwołujący się jako obecni właściciele objętej koncesją działki o nr [...] domagali się cofnięcia opisywanej koncesji ze względu m.in. na wydobywanie przez przedsiębiorcę kopaliny z tejże nieruchomości, do której przedsiębiorca nie posiadał żadnego prawa. Postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji nie zostało jednak do chwili obecnej zakończone. Organ pierwszej instancji stwierdził zaś wygaśnięcie koncesji pomimo tego, że postępowanie w tym zakresie zostało zainicjowane już po wszczęciu postępowania w sprawie jej cofnięcia. Odwołujący sprzeciwili się więc wygaszeniu koncesji oraz zażądali niezwłocznego zakończenia postępowania dotyczącego cofnięcia koncesji. Ponadto zdaniem Odwołujących, organ zobowiązany był wydać rozstrzygnięcie w zakresie konieczności naprawienia szkody wyrządzonej w ich majątku przez bezprawne działanie przedsiębiorcy. Minister Środowiska po rozpatrzeniu zarzutów odwołania, nie znalazł podstaw do ich uwzględnienia. Powołując się na treść art. 38 ust. 1 pr.g.g. wyjaśnił, że przepis ten expresis verbis określa przesłanki, których zaistnienie obliguje organ koncesyjny do podjęcia decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji koncesyjnej. Rozstrzygnięcie w tej sprawie ze względu m.in. na pewność obrotu prawnego ma zatem charakter związany. Decyzja organu koncesyjnego stwierdzająca wygaśnięcie koncesji ma przy tym charakter deklaratoryjny. Oznacza to że wywołuje skutki prawne ex tunc, czyli od dnia w którym zaistniały przesłanki wygaśnięcia decyzji. Organ zgodził się z ustaleniami Marszałka Województwa [...] dotyczącymi bezprzedmiotowości koncesji z [...] maja 2013 r., ze względu na wyeksploatowanie przez przedsiębiorcę zasobów złoża "D." przed upływem terminu na jaki koncesja została wydana (tj. do [...] października 2021 r.). Dokumentem potwierdzającym tę okoliczność jest dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "D." sporządzony przez przedsiębiorcę w celu rozliczenia zasobów złoża oraz zakończenia eksploatacji, który został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2015 r. Stanowi ona podstawę do wykreślenia opisywanego złoża z Krajowego Bilansu Zasobów Kopalin. W tej sytuacji Minister Środowiska uznał, że w związku z tym, że wyeksploatowanie zasobów złoża nastąpiło przed upływem terminu na jaki koncesja została wydana w sprawie bezsprzecznie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości koncesji z art. 38 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. Wystąpienie jej zobligowało organ koncesyjny do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaszenie koncesji z [...] maja 2013 r., pomimo toczącego się w tym czasie postępowania w sprawie jej cofnięcia. Marszałek Województwa [...] nie miał zatem możliwości orzec inaczej, niż wygasić decyzję koncesyjną. Jakiekolwiek inne rozstrzygnięcie podjęte w sprawie, w tym cofnięcie koncesji, którego domagali się odwołujący byłoby niedopuszczalne i wiązałoby się z oczywistym naruszeniem przez organ powoływanej regulacji art. 38 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. Minister Środowiska dodał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pr.g.g. cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego, z zastrzeżeniem art. 39a ust. 1. Ponadto stosownie do art. 39 ust. 2 pr.g.g. zdanie pierwsze zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego. Organ zaznaczył również, że Marszałek Województwa [...] nie ma kompetencji do rozstrzygania zarówno w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji z [...] maja 2013 r., jak i w decyzji w sprawie jej cofnięcia (której wydania domagali się odwołujący) w zakresie zasadności roszczeń odszkodowawczych odwołujących się wobec przedsiębiorcy. Dla tego typu kwestii spornych właściwą jest wyłącznie droga sądowa. W skardze z [...] lutego 2016 r. na decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2016 r. H. K. (nazywana dalej: "Skarżąca") wniosła o jej uchylenie po uprzednim ponownym zbadaniu sprawy. Skarżąca pokreśliła, że wydanie przez Ministra Środowiska decyzji na podstawie art. 38 ust 1 pkt 2 pr.g.g, było całkowicie irracjonalne i niezgodne z przepisami cyt. ustawy. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją Skarżąca podkreśliła, że Minister Środowiska nie zbadał całokształtu działalności przedsiębiorcy, któremu udzielono koncesję, ignorując żądanie Strony z 2014 r. złożone w Urzędzie Marszałkowskim, które zainicjowało postępowanie w przedmiocie cofnięcia koncesji dla przedsiębiorcy. Po złożonym zażaleniu na działalność przedsiębiorcy oraz świadomego i rażącego naruszenia koncesji z [...] maja 2013 r., Urząd Marszałkowski w [...] wydał decyzję z [...] lipca 2014 r., o nałożenie kary finansowej na przedsiębiorcę w kwocie [...] zł. Przystępując do ponownego rozpatrzenia sprawy Urząd Marszałkowski miał wskazane przez Ministerstwo Środowiska wytyczne, które z winy samego Urzędu Marszałkowskiego w wyniku zaniedbania, przewlekłości oraz braku bezstronności wobec przedsiębiorcy zostały całkowicie zignorowane. W ocenie Skarżącej należało zgodnie z decyzją [...] poprowadzić nowe postępowanie w pierwszej kolejności w sposób jednoznaczny ustalający, czy Skarżąca jako strona wyraża zgodę na przywrócenie przez przedsiębiorcę stanu zgodnego z prawem, której uzyskanie w świetle art. 37 pr.g.g warunkuje dalsze prowadzenie postępowania w sprawie cofnięcia koncesji. W przypadku ustalenia, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia warunków koncesji, organ miał obowiązek zgodnie z Prawem Geologicznym i górniczym wydać stosowne rozstrzygnięcie w ramach odrębnego postępowania. Urząd Marszałkowski pomimo przepisów oraz wniosku Skarżących w sprawie cofnięcia koncesji jeszcze w marcu 2014 r. oraz złożonym wniosku przez M. dopiero w lutym 2015 r. nie rozpatrzył sprawy Skarżącej oraz uznał ją za bezprzedmiotową z uwagi na przyjęty w pierwszej kolejności wniosek M., nie uwzględniając kolejności terminów rozpatrzenie wniosku Skarżącej oraz zasady meritum wszczętego przez Stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu sprawy Sąd uznał, że skarga jest niezasadna. Analiza akt sprawy zawierających pisma i wnioski Skarżącej składane do organów w trakcie toczącego się postępowania, jak również treść skargi wskazuje, że przedmiotem niezadowolenia Strony jest fakt nierozpatrzenia w pożądanym przez Skarżącą terminie wniosku o anulowanie i cofnięcie przyznanej przedsiębiorcy M. C. koncesji z uwagi na dopuszczanie się przez przedsiębiorcę rażącego naruszania jej warunków, w sytuacji pozytywnego ustosunkowania się do jego wniosku z [...] stycznia 2015 r. o wygaszenie koncesji z [...] maja 2013 r. udzielonej decyzją Marszałka Województwa [...]. Skarżąca dostrzega w postępowaniu organów złą wolę i brak konsekwencji, która w efekcie uniemożliwi jej dochodzenie wobec wspomnianego przedsiębiorcy odszkodowania za naruszenie warunków koncesji. Organy zastosowały w sprawie art. 38 ust. 1 pkt 2 pr.g.g., zgodnie z którym koncesja wygasa jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczyć może orzeczeń, które albo nie zostały jeszcze wykonane, a na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się bezprzedmiotowe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub zostały częściowo wykonane, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Z art. 38 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. wynika, że koncesja wygasa (z mocy prawa) jeżeli stała się bezprzedmiotowa. Decyzja o stwierdzeniu jej wygaśnięcia ma charakter deklaratoryjny, zaś bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, z uwagi na treść decyzji koncesyjnej i wynikające z niej uprawnienie do wydobywania kopalin ze złoża znajdującego się w przestrzeni objętej obszarem górniczym oceniać należy również (jeżeli nie przede wszystkim) z punktu widzenia możliwości, a tym samym i skuteczności wykonywania wymienionego uprawnienia, które skorelowane jest z celem, w jakim koncesja została udzielona - wydobywanie kopalin. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przesłanka bezprzedmiotowości zaistniała, gdyż - jak wskazał przedsiębiorca we wniosku z [...] stycznia 2015 r. - złoża, które spełniały normy jakościowe budownictwa drogowego zostały na dzień [...] grudnia 2014 r. w całości wyeksploatowane. Cel udzielonej przez Marszałka Województwa [...] decyzją z [...] maja 2013 r., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego od [...] grudnia 2014 r., nie był w sposób trwały możliwy do osiągnięcia, gdyż jak wskazano we wniosku z [...] stycznia 2015 r., zasoby złoża, które spełniały normy jakościowe budownictwa drogowego zostały na podany dzień w całości wyeksploatowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 5301/16). Należy podkreślić, że wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości obligowało organ koncesyjny do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego wygaszenie koncesji z [...] maja 2013 r. pomimo toczącego się w tym czasie postępowania w sprawie jej cofnięcia przedsiębiorcy. Bezpodstawny jest zatem zarzut Skarżącej o złej woli organu i nieprawidłowości jego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia, gdyż, jak wskazano powyżej, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa materialnego – art. 38 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. Nie było również podstaw aby twierdzić, jak sugerowała Skarżąca w skardze, że decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia koncesji, którą uwzględniono żądanie wniosku przedsiębiorcy, była decyzją przedwczesną w związku z żądaniem Strony o jej cofnięcie. Wszystkie konieczne okoliczności istotne z punktu widzenia oceny zaistnienia przesłanki bezprzedmiotowości koncesji zostały bowiem w sprawie ustalone. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) skargę oddalił.