VI SA/Wa 572/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę Pismem złożonym [...] listopada 2008 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], uzupełnionym pismem złożonym [...] grudnia 2008 r., M. M. wnioskowała o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]położonej w miejscowości W. Wnioskująca wskazała, iż w związku z planowaną sprzedażą działki zjazd będzie nieodzowny. Wyjaśniła, iż obecnie jest właścicielką działek nr [...] oraz nr [...], gdzie usytuowany jest tylko jeden zjazd do drogi krajowej [...]. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007, Nr 219, poz. 115 ze zm.) organ wyjaśnił, iż zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, ze względu na niespełnienie przez planowany zjazd wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wskazał , iż przepis artykułu 29 ust. 4 cyt. ustawy ma uznaniowy charakter. Przytaczając stan faktyczny sprawy organ podkreślił, iż odcinek drogi krajowej nr 44, z której strona planuje wykonanie zjazdu, zakwalifikowany został zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych (droga klasy [...]). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Jak wynika z powyższego, w celu zapewnienia płynności ruchu i bezpieczeństwa użytkowników drogi, w stosunku do dróg krajowych klasy [...] przepisy szczególne konstytuują nader surowe wymagania techniczne. Organ wyjaśnił dodatkowo, iż zadośćuczynienie żądaniom strony, oznaczałoby iż każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej dostęp. W takiej sytuacji zdaniem organu droga krajowa nr [...] straciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny, zamiast drogi o znaczeniu tranzytowym. Wykonanie zjazdu spowodowałoby również pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. M. M. pismem złożonym [...] stycznia 2009 r., wnioskowała o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W uzasadnieniu podtrzymała argumentację zawartą we wniosku z dnia [...] listopada 2008 r., i dodatkowo wyjaśniła, iż wszystkie działki powstałe w wyniku podziału działki [...] – czyli działki [...] posiadają już zjazd do drogi krajowej nr [...], oprócz działki [...], stanowiącej własność skarżącej. Ponownie podkreśliła, iż nowy właściciel działki, planuje budowę domu jednorodzinnego, zatem zjazd do działki będzie niezbędny. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku oraz przeanalizowaniu całego materiału dowodowego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołując się na treść rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2009 r., podkreślił, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Wyjaśnił, iż jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 1991 r., Burmistrz Miasta i Gminy S., zatwierdził projekt podziału polegający na zniesieniu działki nr [...]do działki nr [...], dzielącej się z kolei na działki o następujących numerach: [...]. Dodał ponadto, iż wyżej wymieniony podział został dokonany bez zasięgnięcia opinii zarządcy drogi krajowej nr [...] w kwestii możliwości obsługi komunikacyjnej nowopowstałej działki nr [...]. Niemniej jednak obsługa komunikacyjna działki nr [...]jest zapewniona za pośrednictwem działki sąsiedniej nr [...]. M. M., która zgodnie ze znajdującymi się w aktach niniejszej sprawy wypisami z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., jest właścicielką działki nr [...], jest również właścicielką nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...], która posiada zjazd z drogi krajowej nr [...]. W sytuacji natomiast sprzedaży działki o nr [...] należałoby rozważyć przede wszystkim możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce sąsiedniej o nr [...]. Powyższa instytucja jest unormowana w artykule 145 Kodeksu cywilnego. W dalszej kolejności, tj. w przypadku, gdy ustanowienie służebności drogi koniecznej okazałoby się niemożliwe, strona mogłaby zwrócić się do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem o przebudowę (przesunięcie) przedmiotowego zjazdu, tak aby zapewniał on obsługę komunikacyjną obydwu działek tj. działki o nr [...]oraz działki [...]. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ podkreślił iż, w przypadku udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki o nr [...], znajdowałby się on w bliskiej odległości od istniejącego zjazdu obsługującego nieruchomość sąsiednią o nr [...]. Oczywistym natomiast jest, że istnienie dwóch zjazdów odrębnych obok siebie zmniejsza płynność ruchu drogowego w porównaniu z jednym zjazdem i stanowi większe zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Ponadto organ zauważył, iż na rozpatrywanym odcinku ww. drogi nastąpił znaczny, bo 26% (i utrzymujący się nadal) wzrost natężenia ruchu drogowego, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstotliwość ich występowania. Ustosunkowując się do argumentacji strony, iż działka [...]jako jedyna nie posiada zjazdu, organ wyjaśnił, iż inne zjazdy z omawianego odcinka drogi krajowej nr [...] zbudowane zostały wiele lat temu, kiedy na omawianym odcinku ww. drogi natężenie ruchu było znacznie mniejsze niż obecnie. Z uwagi zatem na fakt, iż zmienił się stan faktyczny, istnienie innych zjazdów do drogi krajowej nr [...] nie warunkuje wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu do działki nr [...]. W skardze złożonej za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca potrzymała argumentację wskazaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodając iż transport materiałów budowlanych do działki [...], za pośrednictwem zjazdu do działki [...]spowoduje wiele trudności i utrudni płynność ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (art. 29 ust. 1). Jednakże ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4 ww. ustawy). Warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne określa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wnioskowany zjazd z działki nr [...] miałby zostać wykonany na drogę krajową nr [...] klasy [...]. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia na drodze klasy [...] należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Przepis ten nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy [...], jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy [...] z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy [...] z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie II OSK 1143/06). Warunkiem urządzenia zjazdu z drogi publicznej o wysokim natężeniu ruchu, a taką drogą jest droga krajowa nr [...], jest to, by zjazd nie powodował powstania zagrożenia w ruchu drogowym oraz nie powodował zmniejszenia płynności w ruchu na tej drodze. Jak wyraził to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2007 r. w sprawie I OSK 1148/06 zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Wymienione rozporządzenie w § 77 wskazuje również na to, by zjazd w szczególności nie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego. Według ustaleń organu administracji urządzenie zjazdu spowodowałoby powstanie zagrożenia zarówno dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze krajowej nr [...], jak i spowodowałoby zmniejszenie płynności w ruchu. Dokonane w tym zakresie ustalenia zarządcy drogi znajdują swoje uzasadnienie w argumentacji powołanej w zaskarżonej decyzji. Na przedmiotowym odcinku drogi nastąpił znaczny, bo 26% wzrost natężenia ruchu w stosunku do lat 2000 – 2005 i wzrost ten utrzymuje się nadal. W ocenie Sądu w składzie orzekającym należy podzielić stanowisko organu, iż urządzenie każdego zjazdu będzie stanowiło potencjalne źródło zagrożenia dla tego ruchu oraz będzie ograniczało jego płynność. To, że z przedmiotowej drogi krajowej w przeszłości urządzono inne zjazdy, nie może w obecnie występujących warunkach stanowić argumentu uzasadniającego uwzględnienie wniosku skarżącej. Należy bowiem mieć na uwadze i tę okoliczność, że skarżąca jest właścicielką nie tylko działki nr [...], z której chce posiadać zjazd na drogę krajową, lecz również jest właścicielką działki sąsiedniej nr [...], która to działka już zjazd na drogę nr [...] posiada. Skarżąca uzasadniała wniosek o zezwolenie na urządzenie drugiego zjazdu tym, że zamierza sprzedać działkę nr [...]. W ocenie Sądu w składzie orzekającym okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy dla uwzględnienia wniosku skarżącej. Jak bowiem zasadnie podkreślał zarządca drogi, w chwili obecnej skarżąca posiada dostęp do drogi publicznej. Jeżeli natomiast w przyszłości zamierza sprzedać działkę nr [...] to dostęp do drogi krajowej nr [...] z tej działki powinna uregulować w umowie sprzedaży, lub ewentualnie wystąpić o zezwolenie na przebudowę istniejącego zjazdu tak, by mógł on obsługiwać obie nieruchomości, jeżeli ustanowienie służebności drogowej w drodze umowy będzie niemożliwe. W świetle ustaleń organu administracji publicznej oraz mając na uwadze art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, odmowa wydania zezwolenia na drugi zjazd była w ocenie Sądu zasadna. Nie stwierdzając zatem naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.