VI SA/Wa 575/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Komendant Policji, na podstawie m.in. art. 18 ust. 5 lit. a) i c) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę A. sp. z o. o. z siedzibą w W. od decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000,- złotych - utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2006 r. w W., przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] nr rej. [...], kierowanego przez A. K. W toku kontroli stwierdzono na podstawie okazanej licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, że pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz drogowy a także, że pojazd był wyposażony w urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) zainstalowanego na dachu pojazdu, na którym widniał napis [...] i nr telefonu [...] i taksometr fiskalny Cezar nr fabryczny [...] r. prod. 2004 wraz ze współpracującą z nim kasą fiskalną. W uzasadnieniu decyzji, Komendant Policji stwierdził, iż w chwili kontroli spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, że strona skarżąca, wykonując okazjonalny transport drogowy osób - dopuściła się naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) cyt. ustawy, gdyż z akt wynika jednoznacznie, że podczas kontroli należący do strony pojazd nie będący taksówką osobową wyposażony był w taksometr. Ponadto Komendant Policji podniósł że z akt sprawy wynika bezspornie, iż strona skarżąca dopuściła się naruszenia zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub urządzeń technicznych, który określony został w art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym. W konsekwencji – w ocenie Komendanta Policji - zasadnie nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- zł, zgodnie z Lp. 2.9.1 oraz Lp. 2.9.3 załącznika do ww. ustawy. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez spółkę A. Skarżąca spółka zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego - art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię i zastosowanie, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędne ustalenia faktyczne polegające na utożsamieniu taksometru z drogomierzem, naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez brak prawidłowego ustalenia strony postępowania. Przy czym ostatnie naruszenie wiąże z brakiem dowodu w postaci zabezpieczonego paragonu fiskalnego. W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według strony zakazy z art. 18 ust. 5 cyt. ustawy mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Według skarżącej art. 18 ust. 5 li.t a) jest także niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych), gdyż posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne". W konkluzji skarżąca wniosła o rozważenie skierowania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w zakresie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2009 r. (wpływ do Sądu 23 września 2009 r.) skarżąca dodatkowo podniosła, że w chwili kontroli nie posiadała licencji na wykonywanie spornego przewozu drogowego, gdyż decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] Prezydent W. cofnął ww. licencję a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. Na dowód powyższego dołączyła do pisma odpis wyroku WSA w Warszawie wydanego w dniu 20 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 648/08. Odwołując się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 1050/08 oraz II GSK 25/09 strona podniosła, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym skarżąca może być co najwyżej ukarana za brak licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. sp. z o. o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Policji nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, nakładając karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000,- złotych organy Policji obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] listopada 2006 r. spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) ustawy o transporcie drogowym. Brak dowodu w postaci paragonu fiskalnego nie może mieć przesądzającego znaczenia dla uznania, że spółka A. nie jest stroną niniejszego postępowania administracyjnego w świetle zeznań świadka A. K., który kierował pojazdem poddanym kontroli oraz pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2008 r. Świadek K. zeznał bowiem, że "paragon z kasy fiskalnej był drukowany na firmę A." natomiast z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...] (k. [...] akt adm.) wynika, że przychód zarejestrowany w dniu kontroli na kasie fiskalnej zamontowanej w pojeździe poddanym kontroli jest przychodem spólki A. Z powyższego wynika, iż organ słusznie uznał, że wykonującym sporny przewóz zarobkowy jest skarżąca spółka. Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu jest całkowicie niezasadny. Strona nie uzasadniła bliżej swojego zarzutu, z akt sprawy wynika natomiast, iż strona była powiadomiona o wszczętym postępowaniu, brała nim czynny udział składając obszerne pisma procesowe dotyczące przedmiotu sprawy. Ponadto była poinformowana o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka A. K., którego zeznania posłużyły potem za dowód w sprawie o czym już wyżej wspomniano. Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnego, zdaniem strony, utożsamienia taksometru z drogomierzem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podnosi, że kwestia ta była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt. II GSK 911/08 uznał, że "nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz) a więc urządzenie, którego nie wymienia w art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. (...) Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali". Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższy pogląd niniejszym podziela. Podkreślenia przy tym wymaga, że w rozpatrywanej sprawie omawiany zarzut strony nie zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim dlatego, że w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany taksometr, co wynika wprost z protokołu kontroli nr [...] oraz znajdującego się w aktach sprawy świadectwa legalizacyjnego taksometru nr fabryczny [...] r. prod. 2004 ważnego do [...] sierpnia 2008 r. a więc aktualnego na dzień kontroli, mającej miejsce [...] listopada 2006 r. Nie jest również trafny zarzut sformułowany w piśmie procesowym z dnia z dnia 22 września 2009 r. a mianowicie, że w chwili kontroli spółka nie posiadała licencji na wykonywanie spornego przewozu drogowego, gdyż licencja ta została cofnięta a więc nie można twierdzić, jak czyni to organ, że spółka wykonywała przewóz okazjonalny. Jak wynika z akt sprawy prowadzonej przez tutejszy Sąd pod sygn. akt VI SA/Wa 648/08, na którą powołuje się strona w swoim piśmie, faktycznie na dzień kontroli była wydana decyzja ostateczna o cofnięciu stronie licencji, niemniej powyższa decyzja była przedmiotem skargi do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2009 r. uchylił decyzje organów obu instancji i jednocześnie wydał rozstrzygnięcie o niewykonywaniu uchylonych decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. Wyrok ten uprawomocnił się bez zaskarżenia skargą kasacyjną w dniu 18 sierpnia 2009 r. W tym stanie faktycznym trudno uznać za wadliwe ustalenie organów Policji dokonane w niniejszym postępowaniu, iż skarżąca spółka A. sp. z o.o. posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Podkreślić przy tym należy, że na żadnym etapie postępowania, prowadzonego od 2006r. (organ odwoławczy dwukrotnie uchylał rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji), spółka A. nie poinformowała organu kontrolującego o toczącym się postępowaniu w przedmiocie cofnięcia przedmiotowej licencji. Niewątpliwie obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy wynika z art. 7 i 77 k.p.a. Realizując zasadę prawdy obiektywnej na podstawie powyższych przepisów, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 210/06). Pozostałe zarzuty skargi również nie zasługują na uwzględnienie. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 ww. ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b cyt. ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zdaniem Sądu uznać należy, iż dokonując nowelizacji kwestionowanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się niewątpliwie potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Według Sądu używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą ewidentnie do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. W tej sytuacji przyjąć należy – zdaniem Sądu – iż Komendant Policji, powołując się na istotne różnice występujące w zakresie wymagań dotyczących przedsiębiorców prowadzących przedsiębiorstwa taksówkowe w porównaniu z innymi przewoźnikami, działającymi na podstawie ogólnych licencji lub stosownych zezwoleń – prawidłowo stwierdził, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Zdaniem Sądu, trudno uznać za uprawnioną tezę strony skarżącej, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Trudno również uznać, aby postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie /w:/ L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu negowane przez skarżącą zakazy ustawowe nie łamią zasady równości, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Niewątpliwie regulacja przyjęta w 2005 r. przez ustawodawcę traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej, wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zmierzając jedynie do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką (na podstawie art. 6 ust. 1), które w świetle tej ustawy zobowiązane są do spełnienia wielu innych, surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony, iż w wyniku zastosowania przez organy Policji uregulowań prawnych przyjętych w drodze nowelizacji art. 18 ustawy o transporcie drogowym, naruszone zostały jakiekolwiek konstytucyjne uprawnienia skarżącej spółki. Reasumując należy stwierdzić, że skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] listopada 2006 r. przez skarżącą spółkę z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń organy Policji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10 000 złotych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy Policji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.