VI SA/Wa 577/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie: WSA Olga Żurawska-Matusiak Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2005r. sprawy ze skargi G. R. S-ka Sp. j. w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...];[...]; Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Starosty S. z dnia [...] października 2004r. o następujących numerach: Nr [...]; Nr [...];[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz G. R. S-ka Sp. j. w W. kwotę 1500,-(tysiąc pięćset złotych) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...]; nr [...]; nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. K. i W. P. - wspólników G. R. S-ka Spółka Jawna z siedzibą w W., utrzymało w mocy decyzje S. S. z dnia [...] października 2004r. o następujących numerach [...];[...];[...], mocą których odmówiono wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego o kodzie 02 02 04 zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05 pochodzących z oczyszczalni z całego kraju, odpadów z przemysłu cukierniczego o kodzie 02 04 80 tj. wysłodków zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05 pochodzących z oczyszczalni z całego kraju, odpadów z przemysłu piekarniczego i cukierniczego o kodzie 02 06 03 tj. osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05 pochodzących z oczyszczalni z całego kraju, przeznaczonych do nawożenia gruntów rolnych na terenie G. R. w S. gm. W., pow. S., woj. m. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia [...] września 2003 r. W. P. - wspólnik G. R. S-ka Spółka Jawna wystąpił o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów o kodzie: 1. 02 02 04, tj. z przygotowania i przetwórstwa produktów spożywczych pochodzenia zwierzęcego zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05, 2. 02 04 80 z odpadów z przemysłu cukierniczego tj. wysłodków zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05, 3. 02 06 03 z odpadów z przemysłu piekarniczego i cukierniczego o tj. osady z zakładowych oczyszczalni ścieków zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05, przeznaczonych do nawożenia gruntów rolnych na terenie gospodarstwa rolnego, położonego w S. We wniosku określono rodzaj odpadów, ich ilość, miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku, sposób transportu, miejsce i sposób magazynowania, metody odzysku oraz możliwości techniczne i organizacyjne pozwalające na odzysk, a także okres wykonywania działalności w zakresie odzysku odpadów. Przedmiotowy wniosek był czterokrotnie rozpatrywany przez organ pierwszej instancji, przy czym Kolegium trzykrotnie uchylało decyzję S. S. z uwagi na stwierdzone uchybienie natury procesowej. Zgodnie z art. 26 ust. 1-4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz.628 z póź. zm.) posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów obowiązany jest do uzyskania zezwolenia na prowadzenie tej działalności, które wydawane jest w drodze decyzji przez właściwy organ w zależności od rodzaju przedsięwzięć i miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Zezwolenie wydawane jest na czas określony, nie dłuższy niż 10 lat. Stosownie do ust. 6 ww. art. 26 Starosta wydaje zezwolenie po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwych ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. negatywnie zaopiniował przedmiotowy wniosek. W ocenie organu odwoławczego S. S. zasadnie odmówił wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku wnioskowanych odpadów zmieszanych z osadami ściekowymi przeznaczonych do nawożenia gruntów rolnych na terenie G. R. w S., z tym, że w podstawie prawnej decyzji należało powołać prawidłowo art. 29 ust. l pkt l ustawy o odpadach, bowiem przepisy tej ustawy nie przewidują działalności w zakresie odzysku mieszaniny komunalnych osadów ściekowych z innymi odpadami. W świetle art. 43 ust. 5 cyt. ustawy właściciel dzierżawca lub inna osoba władająca nieruchomością, na której stosowane są osady ściekowe, ale tylko w rolnictwie do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu oraz roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, nie jest obowiązany do uzyskania zezwolenia w tym zakresie. Stosowanie komunalnych osadów ściekowych odpowiada czynności określonej jako R 10 w załączniku nr 5 do ustawy i jest on wyłączony ze spełniania wymagań określonych w art. 13 ust. l ustawy, czyli miejsca takiego odzysku nie wymagają wyznaczenia w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, ani odzysk ten nie musi odbywać się w instalacjach, bądź urządzeniach. Przepis art. 43 ust. 2 określa sposób obróbki komunalnych osadów ściekowych przed ich zastosowaniem, tj.: zastosowania co najmniej dwóch procesów: ustabilizowania oraz przygotowania odpowiednio do celu i sposobu ich stosowania w szczególności przez poddanie ich obróbce biologicznej, chemicznej, termicznej lub innemu procesowi, który obniży podatność komunalnego osadu ściekowego na zgniwanie i eliminuje zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi. Powołanie przez S. S. w podstawie prawnej art. 29 ust. l pkt 2 ustawy o odpadach stanowiącej podstawę odmowy wydania zezwolenia było błędem, ponieważ w postępowaniu wyjaśniającym nie zostało należycie udowodnione, że zamierzony przez wnioskodawców sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska. Powyższy błąd, zdaniem Kolegium, nie miał istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. P. - wspólnik Spółki Jawnej –G. R. S-ka Spółka Jawna w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 29 ust. l pkt l ustawy o odpadach przez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy powołany przepis znajduje uzasadnienie w sytuacji, gdy przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem zamierzony przez wnioskodawcę sposób gospodarki odpadami nie jest niezgodny z wymaganiami ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, bowiem we wniosku dokładnie określono, że odpady i odpady ściekowe o kodzie 19 08 05 będą stosowane do nawożenia gruntów rolnych na terenie gospodarstwa położonego w S. przy zastosowaniu procesu odzysku R 10, określonego w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach. Stosowanie odpadu o kodzie 19 08 05 do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz, a więc w celach jakich te odpady mają być wykorzystywane, nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku wspomnianego odpadku. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji organ powinien wniosek z dnia [...] września 2004r. potraktować jako wniosek o wydanie zezwolenia na wykorzystanie odpadów do nawożenia gruntów rolnych na terenie gospodarstwa ewentualnie jako wniosek o wydanie zezwolenia na wytworzenie nowego odpadu i wykorzystanie tegoż odpadu w opisany sposób, a nie stwierdzać niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z wymaganiami ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z ustawą z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zwaną ustawą o u.s.a., ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwana ustawą o p.p.s.a., ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1271), zwana ustawą p.w.u.p. postępowanie toczy się na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd zarządził połączenie spraw VI SA/Wa 579/05, VI SA/Wa 578/05, VI SA/Wa 577/05 ze skarg G. R. S-ka Spółka Jawna z siedzibą w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. , nr [...]; nr [...]; nr [...] do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia prowadząc je dalej pod numerem VI SA/Wa 577/05. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonych decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z art. 27 ust. l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wydaje się na wniosek, który powinien zawierać: 1. wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidywanych do odzysku lub unieszkodliwiania; w przypadku gdy określenie rodzaju jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla środowiska właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów, 2. określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych odzyskowi lub unieszkodliwianiu w okresie roku, 3. oznaczenie miejsca prowadzenia działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, 4. wskazanie miejsca i sposobu magazynowania odpadów, 5. szczegółowy opis stosowanych metod odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, 6. przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska, 7. przewidziany okres wykonywania działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Z literalnego brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że wniosek o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów musi zawierać wszystkie wymienione elementy. Brak we wniosku jednego z tych elementów, zobowiązuje organ administracji do wezwania wnioskodawcy w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niezastosowanie się do wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie, materiału dowodowego wynika, że organy orzekające obu instancji nie zbadały w sposób należyty, czy wniosek z dnia [...] września 2003 r. W. P. - wspólnika G. R. S-ka Spółka Jawna zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w art. 27 ust. l pkt 1-8 ustawy o odpadach. Z akt sprawy co prawda wynika, że S. S. pismem z dnia [...] września 2003 r. wezwał na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, jednakże wezwanie to ograniczył jedynie do żądania, w myśl pkt l art. 27 ust. l ustawy, podania jednolitych kodów odpadów przeznaczonych do odzysku oraz podstawowego składu chemicznego i właściwości przedmiotowych odpadów o kodach: 02 07 01, 19 08 05, wykonanych przez specjalistyczne laboratorium. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy wniosek z dnia [...]września 2003r. o wydanie zezwolenia na wykorzystanie odpadów o wnioskowanych kodach zmieszanych z osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05 nie odpowiada wymogom określonym w punktach od l do 8 w ust. l art. 27 ustawy o odpadach. Przede wszystkim we wniosku brak jest szczegółowego opisu stosowanych metod odzysku odpadów w szczególności, że wnioskodawca zamierza mieszać odpady o wskazanych kodach z odpadami - osadami ściekowymi o kodzie 19 08 05, co w rezultacie spowoduje zmianę składu obu tych odpadów, a więc wytworzenie nowego rodzaju odpadów. Wnioskodawca powinien zatem określić w jakich proporcjach będzie mieszał oba rodzaje odpadów, podać miejsce ich mieszania, sposób przy pomocy jakich urządzeń i maszyn będzie dokonywał mieszania tych odpadów, w jaki sposób oraz przy pomocy jakich maszyn będzie nawoził grunty rolne. We wniosku należy określić potencjalny zakres zamierzonej działalności w odniesieniu do poddawanych odzyskowi odpadów poprzez wskazanie ich rodzajów i ilości. Chociaż ustawodawca nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów, ale daje organowi prawo wezwać do uzupełnienia wniosku o powyższe dane, to nie mniej jednak wydaje się, że w przypadku gdy chodzi o odzysk komunalnych odpadów ściekowych wniosek powinien zawierać informacje o ich składzie chemicznym, określać dawki jakie będą stosowane na gruntach w zależności od rodzaju gruntu i sposobu jego użytkowania, a także zakres częstotliwości stosowania, zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia l sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.). Ustawa o odpadach wymaga wskazania miejsca i sposobu magazynowania odpadów (pkt 5) i nie ma tu żadnego znaczenia, wbrew stanowisku wnioskodawcy, przez jak długi okres mają być magazynowane, nawet jeżeli to magazynowanie wynikałoby z technologicznych, organizacyjnych lub atmosferycznych uwarunkowań niezbędnych do ich zagospodarowania. Zgodnie z art. 63 ustawy o odpadach spełnienie tego wymogu jest obligatoryjne, albowiem w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, o którym mowa w art. 26 ust. l następuje określenie miejsca i sposobu magazynowania odpadów (art. 63 ust. 6 ustawy). W myśl art. 27 ust. l pkt 6 ustawy o odpadach zawarty we wniosku opis stosowanych metod odzysku powinien być sporządzony w sposób szczegółowy. Wymóg ten należy rozumieć w ten sposób, że należy dokładnie opisać stosowaną metodę odzysku, zwłaszcza w tych elementach, gdzie następuje przystosowanie rozwiązań typowych do szczególnych uwarunkowań z zakładanymi działaniami. Innymi słowy, nie wystarczy ogólne określenie rodzaju stosowanej metody i technologii, jak to uczynił wnioskodawca we wniosku z dnia [...] września 2003r. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że opis stosowanych metod odzysku powinien być na tyle szczegółowy, aby organ na jego podstawie był w stanie jednoznacznie ocenić warunki prowadzenia zakładanych działań z punktu widzenia przestrzegania wszystkich wymagań stawianych prawem (czyt. M. Bar. M. Bojarski. M. Duczmal, M. Górski , J. Jerzmański Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach Komentarz , wyd. Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław 2002, s. 229). Wniosek o wydanie zezwolenia za odzysk odpadów zgodnie z pkt 7 ust. l art. 27 ustawy o odpadach wymaga przedstawienia możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie odzysku odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska. Z treści przytoczonego przepisu wynika obowiązek wykazania przez wnioskodawcę, iż będzie w stanie zamierzone działania prowadzić prawidłowo, posiada ku temu odpowiednie środki techniczne i organizacyjne, np.: specjalistyczne środki do transportu odpadów, urządzenia do mieszania odpadów, pracowników o wymaganych kwalifikacjach lub odpowiednio przeszkolonych. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowych, w tym art. 7, 77 § l i art. 64 § 2 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 27 ust. l pkt 1-7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, póz. 628 ze zm.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Wniosek skarżącego z dnia [...] września 2003r. o wydanie zezwolenia na odzysk odpadów wobec nie spełnienia ustawowych wymogów nie dawał organom obu instancji podstaw do procedowania w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia, czy to z przesłanki określonej w art. 29 ust. l pkt l ustawy o odpadach, czy też zawartej w pkt 2 art. 29 ust. l tej ustawy. Obowiązkiem S. S. było wezwanie skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku z pouczeniem, że nie uzupełnienie jego treści w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z tych wszystkich podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § l pkt l lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.