VI SA/Wa 577/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. nakazuje ściągnąć od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie) kwotę 100 (sto) złotych tytułem nieuiszczonej części wpisu sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 111 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] września 2011 r. wydaną na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] udzielającą [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] na odcinku ul. [...] – ul. [...] w W. kanalizacji technicznej o pow. 27,28 m2 w terminie od dnia [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2034 r. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; W dniu [...] listopada 2009 r. r. spółka [...] sp. z o.o. złożyła w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek, w trybie art. 155 k.p.a. w przedmiocie wyrażenia zgody na kontynuację funkcjonowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej tj. kanalizacji teletechnicznej (niezwiązanej z funkcjonowaniem drogi), o powierzchni całkowitej 27,28 m2 rzutu poziomego w ul. B. na odcinku ul. [...] – ul. [...] w W., określający termin funkcjonowania do dnia [...] grudnia 2034 r. Ponieważ w ocenie [...] zarządca drogi uchylał się od merytorycznego rozpatrzenia wniosku, [...] września 2011 r. [...] skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę "na naruszenie prawa polegające na bezczynności Prezydenta W. w imieniu, którego działa Zarząd Dróg Miejskich" (ZDM). Skargę wniesiono na podstawie art. 3 § 2 pkt 4, art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 154 poz. 1270, ze zm.). W odpowiedzi na skargę Zarząd Dróg Miejskich w W. nie podzielił argumentacji spółki i przedstawił stan faktyczny i prawny jakim kierował się organ w przedmiotowym postępowaniu, które w konsekwencji zakończone zostało wydaniem kończącej sprawę decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r., co czyniło złożoną przez spółkę skargę bezprzedmiotową. Decyzja udzielała zezwolenia spółce na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] grudnia 2034 r. dla celów i w lokalizacji wskazanych w uprzednio wydanym zezwoleniu z dnia [...] kwietnia 2009 r. zgodnymi z wnioskiem [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Organ administracji podkreślał nieprawidłowe oparcie wniosku strony o wydanie zezwolenia na przepisie art. 155 k.p.a, gdyż upływ okresu zezwolenia z decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakładał na organ administracji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami art. 40 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, mając na względzie fakt, iż wniosek o zajęcie pasa drogi na kolejny okres, faktycznie wszczyna nową sprawę administracyjną. Organ administracji musiał, z powodu braku współdziałania ze strony spółki, sam dokonać niezbędnych ustaleń, co przedłużyło okres załatwienia sprawy. W piśmie złożonym w dniu rozprawy ([...] stycznia 2012 r.) [...] sp. z o.o., z uwagi na udzielenie zezwolenia, wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanym w sprawie VI SAB/Wa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie w sprawie, zasądzając dla spółki [...] koszty postępowania. Pismem z dnia [...] października 2011 r. (data wpływu do organu [...] października 2011 r.), na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a., spółka wystąpiła do zarządcy drogi o uzupełnienie decyzji z dnia [...] września 2011 r. przez wskazanie czy bezczynność organu w wydaniu decyzji miała miejsce bez podstawy prawnej, czy była spowodowana rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi Zarząd Dróg Miejskich w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 111 § 1b i § 2 k.p.a., odmówił uzupełnienia decyzji stwierdzając, że w trybie art. 111 § 1 k.p.a. uzupełnienie decyzji w żądanym zakresie nie jest dopuszczalne, informując następnie pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. o niezaskarżalności postanowienia i wskazując na możliwość wniesienia odwołania od decyzji. Postanowienie doręczone pełnomocnikowi spółki [...] grudnia 2011 r. [...] złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie (data wpływu do organu [...] grudnia 2011 r.) od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. udzielającej spółce wymienionego zezwolenia wnosząc o uzupełnienie decyzji, przez stwierdzenie czy bezczynność organu miała miejsce bez podstawy prawnej, czy z rażącym naruszeniem prawa, lub o przekazanie sprawy do organu I instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia w wymienionym wyżej zakresie, gdyż w ocenie [...] decyzja została wydana na skutek wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność organu. Wymienioną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego we wskazanym trybie art. 111 § 1 k.p.a. nie jest dopuszczalne uzupełnienie decyzji o elementy niewymienione w tym przepisie, a o takie właśnie uzupełnienie decyzji wnosiła spółka. Wskazując na przepisy art. 35, art. 36 i art. 37 § 1 k.p.a. oraz cytując przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. organ odwoławczy stwierdził, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych, organem wyższego stopnia jest samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z tym środkiem prawnym przysługującym stronie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zażalenie kierowane do właściwego kolegium odwoławczego. Z tych względów, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., organ I instancji nie był uprawniony do uwzględnienia skargi na własną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., co wynika również z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] września 2011 r. działającego w imieniu Prezydenta [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono błędną wykładnię art. 111 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 54 § 3 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego wyłącznie na skutek wniesienia skargi na bezczynność zarządcy drogi organ ten wydał przed rozpoznaniem sprawy w sądzie decyzję i to bez konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w celu skompletowania koniecznej dokumentacji. Okoliczności te wskazują na konieczność stwierdzenia w decyzji z dnia [...] września 2011 r., zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., czy bezczynność organu była spowodowana jego brakiem działania bez podstawy prawnej, czy rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego tego rodzaju stwierdzenia są elementem składowym decyzji, a nie, jak stwierdza organ administracji, elementem jej uzasadnienia, co wynika także z art. 107 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna. Żądanie skarżącego o uzupełnienie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. oparte zostało na przepisie art. 111 § 1 k.p.a. Skarżący żądał uzupełnienia decyzji przez wskazanie w niej, stosownie do treści art. 54 § 3 P.p.s.a., czy bezczynność organu była spowodowana jego brakiem działania bez podstawy prawnej, czy rażącym naruszeniem prawa, gdyż w ocenie skarżącego przedmiotowa decyzja została wydana wyłącznie skutkiem wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność Prezydenta [...] (Zarządu Dróg Miejskich w W.). Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. - Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (termin ten zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. strona zachowała, z uwagi na doręczenie spółce w dniu [...] grudnia 2022 r. postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r.) zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zdaniem organu odwoławczego przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, gdyż decyzja z dnia [...] września 2011 r. zawierała wszystkie wymagane przez art. 107 k.p.a. elementy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., uznając odwołanie za niezasadne, w zaskarżonej decyzji wyraziło jednak pogląd o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. stwierdzając, że w przypadku wskazanym w odwołaniu skarżącej spółki, właściwe środki prawne znajdują uregulowanie w przepisach art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ odwoławczy zacytował przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. podając jego następującą treść: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.". Godzi się w związku z tym zauważyć, że cytowana przez organ administracji treść przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. została ustalona przez art. 2 pkt 4 lit. b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6, poz. 18) zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 11 kwietnia 2011 r. Jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dostrzegło, że w dacie wniesienia przez skarżącą odwołania, jak i w dacie orzekania przez organ odwoławczy wymieniony przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. miał już inne brzmienie: "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa", nadane temu przepisowi przez art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 17 maja 2011 r. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy, stosując nieaktualny przepis w dacie orzekania, wydał decyzje z naruszeniem przepisu postępowania (art. 6 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując zatem sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powinno rozważyć, czy decyzja Prezydenta [...] (Zarządu Dróg Miejskich w W.) z dnia [...] września 2011 r. była decyzją wydaną w ramach autokontroli, tj. na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. W przypadku stwierdzenia pozytywnego, organ powinien zając stanowisko w kwestii, czy bezczynność lub przewlekłe postępowanie wystąpiły bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i czy żądanie uzupełnianie decyzji uzasadnia powołana podstawa prawna z art. 111 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.