VI SA/Wa 580/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2013 r. sprawy ze skargi M. J. i J. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących M. J. i J. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ([...]OW NFZ) w dniu [...] listopada 2011 r. ogłosił konkurs ofert numer [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2016 r. na obszarze powiatu P., w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii, w tym pobranie materiału z szyjki macicy do przesiewowego badania cytologicznego - zakres skojarzony z 02.1450.001.02. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w: 1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 111, poz. 653); 2. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 września 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 206, poz. 1225); 3. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 28 października 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 235, poz. 1394); 4. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. zwanym dalej "zarządzeniem 46/2011/DSOZ ze zm."; 5. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 82/2011/DSOZ z dnia 4 listopada 2011 r. zwanym dalej "zarządzeniem 54/2011/DSOZ ze zm."; 6. Zarządzeniu Nr 81/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ambulatoryjna opieki specjalistycznej zwanym dalej "zarządzeniem 81/2011/DSOZ."; 7. Zarządzeniu Nr 31/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia zmian w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wynikających z wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej zwanym dalej "zarządzeniem 31/2011/DSOZ". W części jawnej postępowania, komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach", stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Do przedmiotowego postępowania konkursowego złożono 66 ofert. Komisja konkursowa wezwała do usunięcia braków formalnych 17 oferentów, przeprowadziła kontrolę u jednego świadczeniodawcy, odrzuciła 1 ofertę i przyjęła do dalszego postępowania 65 ofert. Z rankingu kwalifikacyjnego wynika, iż oferta Świadczeniodawcy zajęła 65 pozycję, z łączną liczbą 35,89 punktów w tym za: - ofertę cenową - 11,08 punktów; - kompleksowość - 0,00 punktów; - jakość - 11,81 punktów; - dostępność - 13,00 punktów. Następnie, komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej. W wyniku negocjacji ze Świadczeniodawcą ustalono cenę jednostkową oraz liczbę planowanych świadczeń. Ostatecznie, w rankingu końcowym po negocjacjach, oferta Świadczeniodawcy została sklasyfikowana na 60 pozycji. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania w dniu [...] grudnia 2011 r. nie wybrała oferty Świadczeniodawcy, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne, będące przedmiotem zamówienia oraz ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez ww. podmiot liczbę punktów wynoszącą łącznie 35,89 punktów. W wyniku przeprowadzenia przedmiotowego konkursu wybrano 59 ofert, które w rankingu końcowym uzyskały co najmniej 40,63 pkt. Pismem z dnia 4 stycznia 2012 r., w terminie, Świadczeniodawca złożył w siedzibie [...] OW NFZ odwołanie od rozstrzygnięcia powyższego postępowania. Odwołujący zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej oferty. Podniósł, że od kilkunastu lat udziela świadczeń na podstawie umów zawartych z [...] Kasą Chorych i z [...] OW NFZ bez zastrzeżeń ze strony płatnika. Nadmienił o lokalizacji miejsca udzielania świadczeń i doświadczeniu personelu medycznego zatrudnionego u Świadczeniodawcy. W dniu 23 stycznia 2012 r., pismem z dnia 23 stycznia 2012 r., Świadczeniodawca złożył pismo będące uzupełnieniem do ww. Odwołania informując o zatrudnieniu dodatkowych lekarzy specjalistów i rozszerzeniu zakresu udzielanych świadczeń. Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., Dyrektor [...] OW NFZ oddalił w całości odwołanie Świadczeniodawcy. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] OW NFZ przedstawił przebieg przedmiotowego postępowania, wskazał obowiązujące przepisy i odniósł się do oferty Świadczeniodawcy w szczególności uzasadniając liczbę punktów przyznanych ofercie Odwołującego za poszczególne kryteria. Wykazał jednocześnie, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jak i zarządzeniami Prezesa NFZ. Nawiązując do ww. pisma Odwołującego z dnia 23 stycznia 2012 r. nadmienił, że nie jest możliwa zmiana treści oferty po upływie terminu składania ofert a tym bardziej po rozstrzygnięciu ww. konkursu. Stwierdził ponadto, że (...) w trakcie prowadzonego postępowania nie doszło do naruszenia interesu prawnego Odwołującego i nie ma podstaw do uwzględnienia odwołania. Wobec powyższego odwołanie zostało oddalone (...). Od powyższej decyzji Świadczeniodawca złożył odwołanie do Prezesa Funduszu za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Odwołujący podniósł, że jego oferta była najwyżej oceniona spośród ofert znajdujących się poniżej linii odcięcia w rankingu końcowym, a jednocześnie [...] OW NFZ ogłosił dodatkowy konkurs na przedmiotowe świadczenia kilka dni po rozstrzygnięciu konkursu o kodzie [...]. Dodał, iż nieprawdą jest, że został poinformowany pismem z dnia 12 stycznia 2012 r. (...) o przysługujących jemu możliwościach czynnego udziału w każdym stadium postępowania odwoławczego (...). Ponadto wskazał na kwestię oceny oferentów zgłaszających możliwość wykonania badania echokardiograficznego płodu z kolorowym obrazowaniem przepływu w przypadku podejrzenia patologii układu krążenia oraz u kobiet z podwyższonym ryzykiem urodzenia dziecka z wadą wrodzoną serca a nie posiadających stosownych uprawnień i certyfikatów. Podniósł także (...) fakt interpretacji przez [...] OW NFZ w P. art. 132.3. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. (...) twierdząc, że (...) znaczna liczba oferentów realizuje świadczenia w ramach NFZ także w innych placówkach (...) oraz, że część świadczeniodawców, w związku z realizowaniem świadczeń opieki zdrowotnej w sposób komercyjny, przedstawia w ofercie cenowej w postępowaniach konkursowych na zawieranie umów z NFZ o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ceny dumpingowe. Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. poinformowano stronę o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Na powyższą decyzję Prezesa Funduszu w dniu 1 lutego 2013 r. M. J i J. W. wspólnicy spółki cywilnej G. prowadzący NZOZ L. z siedzibą w P., złożyli w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Skarżący zarzucił decyzji Prezesa Funduszu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ustawy o świadczeniach, 2) przepisów postępowania tj.: art. 10 § 1 w zw. z art. 8 Kpa, a także art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77, art. 79 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 136 Kpa poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów przez organ II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 Kpa. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Funduszu oraz poprzedzającej ją decyzji dyrektora [...] OW NFZ i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania przed WSA w Warszawie organ, na żądanie Sądu wyrażone pismem z dnia 27 maja 2013 r. uzupełnił akta administracyjne włączając kopię pisma z 12 stycznia 2012 r. wraz ze zwrotnym poświadczeniem odbioru przez skarżącą w dniu 18 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny dozna uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z art. 154 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes Funduszu ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się, wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Stąd Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji ma na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest nadto odniesienie się do wszelkich istotnych twierdzeń i zarzutów skarżącego, zawartych w odwołaniu, bądź podniesionych w toku postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu, Prezes NFZ z powyższego obowiązku wywiązał się niedostatecznie w zakresie wyjaśnienia kwestii prawidłowości sformułowania wymogu konkursowego określonego w pyt. 2 Rozdziału 8.1 formularza ofertowego. Skarżący zarzucają, iż sposób wykonania ww. wymogu uznany przez organ za prawidłowy jest wadliwy. Przede wszystkim zaś wymaga wyjaśnienia stawiany przez skarżących zarzut niejednoznaczności sformułowania ww. wymogu, w konsekwencji czego brak jest możliwości skontrolowania prawidłowości jego wykonania przez podmioty, których udział w postępowaniu konkursowym zakończył się pomyślnie, t.j. przystąpieniem do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Mianowicie – wymóg brzmi: posiadanie potwierdzenia certyfikatu umiejętności badania echokardiograficznego. Tymczasem organ przyjął, iż wystarczający dla wypełnienia ww. wymogu jest posiadany przez danego oferenta "certyfikat w zakresie podstawowego badania serca płodu". Skarżący wskazali w odwołaniu od decyzji I instancji, iż certyfikat, uprawniający do wykonywania przedmiotowego badania echokardiograficznego płodu z kolorowym obrazowaniem przepływu w przypadkach podejrzenia patologii układu krążenia oraz u kobiet z podwyższonym ryzykiem urodzenia dziecka z wrodzoną wadą serca, jest rzadkością. Organ uznał natomiast za wystarczające i uzasadniające pozytywną odpowiedź na tak postawione pytanie w formularzu ofertowym, posiadanie certyfikatu potwierdzającego jedynie podstawowego badania serca płodu. W ocenie skarżących zbadania wymagała kwestia, czy tego rodzaju certyfikat posiadają oferenci, z którymi zawarto umowy w rezultacie pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Istnieje bowiem obawa, że została naruszona zasada równego traktowania oferentów. Zdaniem Sądu, w zakresie wyjaśnienia przedmiotowej kwestii brak jest rzetelnego rozumowania organu, odzwierciedlonego w zaskarżonej decyzji. Nie można nie zauważyć, że z samej nazwy certyfikatu uznanego przez organ za stosowny dla wykazania spełnienia wymogu, o którym mowa w pyt. 2 Rozdziału 8.1 formularza ofertowego nie wynika, aby uprawniał do wykonywania badania, o którym mowa. Nie wyjaśnia tej kwestii treść decyzji odwoławczej, która winna zawierać m.in. ustosunkowanie organu do istotnych kwestii podnoszonych przez stronę. Powyższy brak drogi rozumowania organu w zakresie wyjaśnienia przydatności certyfikatu potwierdzającego podstawowego badania serca płodu do potwierdzenia "umiejętności wykonywania badania echokardiograficznego serca płodu" raz jeszcze potwierdza treść odpowiedzi na skargę, w której organ przyznaje, iż niezbędnym było – jak można wywnioskować - ex post w stosunku do przeprowadzonego postępowania konkursowego – uzyskanie stanowiska członków Zarządu Sekcji Echokardiografii i Kardiologii Prenatalnej Polskiego Towarzystwa Ultrasonograficznego, z którego miałoby wynikać, iż "również certyfikat w zakresie podstawowego badania serca płodu jest dokumentem potwierdzającym umiejętność wykonywania badania echokardiograficznego serca płodu". Brak jest zresztą podstawy faktycznej dla powyższych twierdzeń w aktach administracyjnych. Zaznaczenia wymaga, iż skarżący przeciwstawiają sobie dwa różne certyfikaty, tj. potwierdzający umiejętność wykonywania echokardiografii płodu (dla zaawansowanych oraz certyfikat umiejętności skriningowego (podstawowego) badania serca płodu, obydwa wydawane przez sekcję Echokardiografii i Kardiologii Płodowej Polskiego Towarzystwa Ultrasonograficznego . W tej sytuacji wyjaśnienia – i prawidłowego odzwierciedlenia w decyzji – wymaga zarówno zakres obydwu certyfikatów, jak i – w szczególności – prawidłowość rozumowania organu, zgodnie z którym wystarczający dla spełnienia omawianego wymogu jest certyfikat umiejętności skriningowego badania serca. W tym też kontekście należy zbadać prawidłowość stawianego wymogu konkursowego opisanego w pkt 2 Rozdz. 8.1 formularza ofertowego. W przypadku ustalenia, iż certyfikat badania podstawowego nie potwierdza umiejętności wykonywania echokardiografii płodu przez oferentów, możliwy jest istotny wpływ wady postępowania na rozstrzygnięcie konkursu. W tym celu będzie niezbędnym dokonanie weryfikacji ofert znajdujących się "powyżej linii odcięcia", tj. tych, z którymi zawarto umowy w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Reasumując, braki decyzji w zakresie jej właściwego uzasadnienia poprzedzonego stosownymi ustaleniami dowodowymi odnośnie kwestii, o której mowa powyżej, stanowią istotne naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, zaś o kosztach – na podstawie art. 200 p.p.s.a.