VI SA/Wa 583/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie organizacji imprez turystycznych oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], stosując art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 3 pkt 3, art. 9 ust. 4, art. 10a pkt 1 i art. 51b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 196) oraz art. 71 ust. 2 pkt 3, art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.), stwierdził, że M. T., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: [...] z siedzibą w [...], wykonywała działalność gospodarczą w zakresie organizacji imprez turystycznych bez wymaganego wpisu w Rejestrze Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych i orzekł o zakazie wykonywania przez ww. przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie organizacji imprez turystycznych przez okres 3 lat. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że M. T. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zorganizowała dla Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] wyjazd do Niemiec w terminie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r., którego celem było połączenie świadczeń turystycznych z wizytami studyjnymi w instytucjach lub przedsiębiorstwach. Zgodnie z art. 3 pkt 4 ww. ustawy o usługach turystycznych, organizowanie imprez turystycznych polega na przygotowywaniu lub oferowaniu, a także realizacji imprez turystycznych. Na pakiet tworzący imprezę turystyczną, nazwaną przez stronę "wyjazdem studyjnym", składają się usługi tworzące jednolity program i objęte wspólną ceną, obejmujące nocleg i przewidujące zmianę miejsca pobytu. Zdaniem organu, niewątpliwie stały program dnia podczas wizyty studyjnej, usługi turystyczne wchodzące w jego skład i zmiana miejsca pobytu świadczą o pakiecie składającym się w całości na imprezę turystyczną, objętą jedną ceną. W myśl art. 4 ust. 1 ww. ustawy o usługach turystycznych, działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną, w rozumieniu ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. W ocenie organu, powyższe fakty wskazują, że strona, organizując przedmiotowy wyjazd, spełniła przesłanki prowadzenia działalności regulowanej w zakresie organizowania imprez turystycznych. W przypadku stwierdzenia wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru, marszałek województwa, stosownie do art. 9 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o usługach turystycznych, wydaje z urzędu decyzję o stwierdzeniu wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru i o zakazie wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego przez okres 3 lat. Zgodnie z art. 72 ust. 1 i 2 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca, który wykonywał działalność gospodarczą bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, może uzyskać wpis do rejestru w tym samym zakresie działalności gospodarczej nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast na podstawie art. 71 ust. 2 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Powyższą decyzję M. T. uczyniła przedmiotem odwołania do Ministra Sportu i Turystyki, zarzucając błędne uznanie zorganizowanego wyjazdu studyjnego za imprezę turystyczną. Zaznaczyła, że jako przedsiębiorca nigdy nie organizowała imprez turystycznych ani nie pośredniczyła na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych. Wyjazd studyjny został zorganizowany dla Stowarzyszenia [...] i stroną umowy było to Stowarzyszenie, nie zaś jego poszczególni członkowie. Członkowie nie mogli być zatem klientami, w rozumieniu ww. ustawy o usługach turystycznych. Stowarzyszenie posiada osobowość prawną i nie prowadzi działalności gospodarczej. Wyjazd studyjny mieścił się w ramach celów statutowych Stowarzyszenia, a środki na jego organizację pochodziły z funduszy europejskich. Jego celem była wymiana informacji na temat funkcjonowania [...] w Polsce i w Niemczech. Zdaniem strony, trudno więc uznać organizację takiego wyjazdu za organizację imprezy turystycznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Minister Sportu i Turystyki, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2b w związku z art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 3 pkt 3, art. 9 ust. 4, art. 10a pkt 1 i art. 51b ww. ustawy o usługach turystycznych w związku z art. 71 ust. 2 pkt 3 i art. 72 ust. 1 i 2 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w analizowanym przypadku klientami przedsiębiorcy nie musieli być poszczególni członkowie Stowarzyszenia, bowiem to ono było klientem, w rozumieniu ww. ustawy o usługach turystycznych. Ustawa ta nie różnicuje usług turystycznych w ramach imprezy turystycznej na usługi mające charakter zasadniczy i usługi mające charakter poboczny, nie uzależnia też uznania, czy dany pakiet usług stanowi imprezę turystyczną, od spełnienia przez taki pakiet celu, jakim jest wypoczynek, realizacja programu turystycznego albo zwiedzanie. Impreza turystyczna, w rozumieniu przepisów ww. ustawy o usługach turystycznych, nie jest definiowana z punktu widzenia celu, jaki ma spełnić. Zdaniem organu odwoławczego, sporny wyjazd miał charakter imprezy turystycznej, a to oznacza, że strona, chcąc obok głównej działalności organizować imprezy turystyczne dla klientów, powinna była uprzednio złożyć wniosek o wpis do rejestru działalności regulowanej, czego nie uczyniła. Toteż decyzja stwierdzająca wykonywanie przez M. T. działalności gospodarczej bez wymaganego wpisu w Rejestrze Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych i zakazująca wykonywania przez nią działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych przez okres 3 lat jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. T. wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Skarżąca podniosła zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, a to: art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, pomimo że organ I instancji nie ustalił koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, by podjąć rozstrzygnięcie, czym uchybił treści art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 kpa, bowiem nie uwzględnił faktu, że strona nie zawierała umów z członkami Stowarzyszenia [...], a jedynie ze Stowarzyszeniem i nie prezentowała tego typu wyjazdów w ofercie powszechnej; art. 3 pkt 1-4 i 11 ww. ustawy o usługach turystycznych, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wyjazd studyjny jest imprezą turystyczną, a członkowie Stowarzyszenia klientami. Zdaniem skarżącej, nie każdy zorganizowany wyjazd jest imprezą turystyczną, w szczególności nie jest nią wyjazd studyjny, a to dlatego, że nie jest zorganizowanym wyjazdem wypoczynkowym. W odpowiedzi na skargę Minister Sportu i Turystyki wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 196 ze zm.), marszałek województwa wydaje z urzędu decyzję o stwierdzeniu wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru i o zakazie wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego przez okres 3 lat. Przepis ten wprowadza konstrukcję związania administracyjnego, co oznacza, że w przypadku, gdy organ stwierdzi wykonywanie działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru, obowiązany jest orzec o zakazie wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego przez okres 3 lat. W rozpoznawanej sprawie orzekające w niej organy administracji w pełni zasadnie uznały, że zorganizowany przez skarżącą dla Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] wyjazd do Niemiec w terminie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. spełniał przesłanki prowadzenia działalności regulowanej w zakresie organizowania imprez turystycznych, a tym samym wymagał od przedsiębiorcy uzyskania wpisu w Rejestrze Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. Jak wynika z § 1 ust. 1 pkt 1 umowy, jaką skarżąca zawarła ze Stowarzyszeniem w dniu [...] lipca 2013 r., przez wyjazd studyjny należy rozumieć wyjazd, którego celem jest połączenie świadczeń turystycznych z wizytami studyjnymi w instytucjach lub przedsiębiorstwach. Przywołany zapis umowy wyraźnie wskazuje, że w ramach wyjazdu jego celem było połączenie świadczeń turystycznych z wizytami studyjnymi w instytucjach lub przedsiębiorstwach. Istotne przy tym jest, że na pakiet tworzący imprezę turystyczną, nazwaną przez stronę "wyjazdem studyjnym", składają się usługi tworzące jednolity program, obejmujące nocleg i przewidujące zmianę miejsca pobytu, co objęte jest także wspólną ceną. Stosownie do treści art. 3 pkt 4 ww. ustawy o usługach turystycznych, organizowanie imprez turystycznych polega na przygotowywaniu lub oferowaniu, a także realizacji imprez turystycznych. W myśl zaś art. 3 pkt 2 ww. ustawy o usługach turystycznych, impreza turystyczna to co najmniej dwie usługi turystyczne tworzące jednolity program i objęte wspólną ceną, jeżeli usługi te obejmują nocleg lub trwają ponad 24 godziny albo jeżeli program przewiduje zmianę miejsca pobytu. Natomiast w świetle art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 9 i 10 ww. ustawy o usługach turystycznych, usługami turystycznymi są usługi przewodnickie, usługi hotelarskie oraz wszystkie inne usługi świadczone turystom, tj. osobom podróżującym do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu na okres nieprzekraczający 12 miesięcy, dla których celem podróży nie jest podjęcie stałej pracy w odwiedzanej miejscowości i którzy korzystają z noclegu przynajmniej przez jedną noc, lub odwiedzającym, tj. osobom podróżującym do innej miejscowości poza swoim stałym miejscem pobytu oraz niekorzystającym z noclegu. Nie ulega zatem wątpliwości, że zorganizowany przez skarżącą sporny wyjazd stanowił imprezę turystyczną, bowiem umówiony program dnia podczas wizyty studyjnej, usługi turystyczne wchodzące w jego skład (choćby usługa transportowa i usługa noclegowa) oraz zmiana miejsca pobytu świadczą o pakiecie składającym się w całości na imprezę turystyczną, objętą wspólną ceną. Klientami skarżącej nie musieli być poszczególni członkowie Stowarzyszenia, bowiem to ono było klientem zawierającym ww. umowę, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ww. ustawy o usługach turystycznych. Z kolei bez znaczenia prawnego dla sprawy jest to, że środki na realizację wyjazdu pochodziły z funduszy europejskich. Przedmiotowa ustawa posługuje się pojęciem "usług turystycznych" i nie różnicuje tego rodzaju usług pod względem źródeł ich finansowania, nie wprowadza także podziału w ramach imprezy turystycznej na usługi bezpośrednio związane z turystyką i usługi jej towarzyszące, co oznacza, że ustawodawca nie uzależnia uznania, czy dany pakiet usług stanowi imprezę turystyczną, od spełnienia przez taki pakiet celu, jakim jest wypoczynek, realizacja programu turystycznego albo zwiedzanie. Impreza turystyczna, w rozumieniu przepisów ww. ustawy o usługach turystycznych, nie jest definiowana z punktu widzenia celu, jaki ma spełnić. Sporny wyjazd miał charakter imprezy turystycznej, toteż strona, chcąc obok głównej działalności organizować imprezy turystyczne dla swych klientów, powinna była uprzednio złożyć wniosek o wpis do rejestru działalności regulowanej, czego jednak nie uczyniła. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o usługach turystycznych, działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Tak więc decyzja stwierdzająca wykonywanie przez M. T. działalności gospodarczej bez wymaganego wpisu w Rejestrze Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych i zakazująca wykonywania przez nią działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych przez okres 3 lat jest prawidłowa. Ustawodawca zdecydował, że prowadzenie działalności regulowanej obwarowane jest warunkami. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy o usługach turystycznych stanowi, że przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest obowiązany spełniać następujące warunki: - zapewnić klientom, na wypadek swojej niewypłacalności: pokrycie kosztów powrotu klientów z imprezy turystycznej do miejsca wyjazdu lub planowanego powrotu z imprezy turystycznej w wypadku gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu, a także zapewnić klientom zwrot wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną w wypadku gdy z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu impreza turystyczna nie zostanie zrealizowana, a także zapewnić klientom zwrot części wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną, odpowiadającą części imprezy turystycznej, która nie zostanie zrealizowana z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu, przez: a) zawarcie umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, lub b) zawarcie umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, lub c) przyjmowanie wpłat klientów wyłącznie na rachunek powierniczy, jeżeli wykonuje usługi turystyczne wyłącznie na terenie kraju i złoży marszałkowi województwa oświadczenie o przyjmowaniu wpłat na rachunek powierniczy; - składać marszałkowi województwa oryginały lub potwierdzone przez podmioty, które je podpisały, odpisy kolejnych umów, o których mowa w pkt 2, nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej; przedsiębiorcy zaprzestający działalności gospodarczej są zwolnieni z tego obowiązku, jeżeli zawiadomią marszałka województwa o zaprzestaniu działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego. Z uwagi więc na istniejące warunki, jakie spełniać ma przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych, prowadzenie takiej działalności bez wymaganego wpisu jest niedopuszczalne. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wskazuje wprost, że organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Tym bardziej więc organ zobowiązany jest wydać decyzję o zakazie wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego przez okres 3 lat, jeśli stwierdzi wykonywanie działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru, o czym stanowi cyt. art. 9 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o usługach turystycznych. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, co oznacza, że Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Uznając zatem skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.