VI SA/Wa 587/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2007 r. sprawy ze skargi "P" Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną "na świadectwo" w celu realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Komendant Policji odmówił wydania "P" Sp. z o. o. pozwolenia na broń palną "na świadectwo" w celu realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu [...] sierpnia 2006 r. "P" Sp. z o.o., działające przez Wiceprezesa Zarządu Pana M. W. wystąpiło do Komendanta Policji o wydanie pozwolenia na broń palną "na świadectwo" (300 sztuk) w celu realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych. W toku postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie szczegółowych informacji na temat potrzeby posiadania przedmiotowej broni, potrzeby posiadania 300 jednostek broni palnej z dokonaniem ich podziału na poszczególne rodzaje. Ponadto spółka została zobowiązana do wskazania osób, które aktualnie są u niej zatrudnione i posiadają dopuszczenie do posiadania broni palnej "na świadectwo" w celu realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych oraz wskazania miejsca magazynowania broni. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła pismo z dnia [...] września 2006 r., w którym wyjaśniła, że broń objęta wnioskiem jest potrzebna spółce w związku z rozpoczęciem przez nią działalności w zakresie realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych. Potrzebę posiadania 300 jednostek broni wiceprezes zarządu spółki uzasadnił specyfiką realizacji filmowych i przedsięwzięć artystycznych, w których wykorzystywana jest jednocześnie duża ilość broni tego samego rodzaju. Poza tym podkreślił, że nie zamierza nabyć całej ilości przydzielonej decyzją broni, ale rodzaj broni i jej ilość będzie przez spółkę nabywana w zależności od potrzeb związanych z realizacją konkretnego zamówienia. Strona podkreśliła, że właściwym rozwiązaniem byłby zapis w decyzji administracyjnej zezwalający na posiadanie broni palnej, wymienionej w § 3-6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie rodzajów szczególnie niebezpiecznych broni i amunicji oraz rodzajów broni odpowiadającej celom, w których może być wydane pozwolenie na broń (Dz. U. z 2000 r., Nr 19, poz. 240 ze zm.) bez dokonywania jej podziału na poszczególne rodzaje. Poza tym Wiceprezes Zarządu Spółki wniósł także o wydanie pozwolenia na broń wyposażoną w celowniki laserowe oraz tłumiki huku. Jako miejsce przechowywania broni został wskazany magazyn znajdujący się w siedzibie firmy "P" w S. Powyższy magazyn, w dniu [...] listopada 2001 r. został pozytywnie oceniony przez przedstawicieli Komendy Wojewódzkiej Policji z/s w R. jako spełniający warunki określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 kwietnia 2000 r. w sprawie przechowywania, noszenia oraz ewidencjonowania broni i amunicji (Dz. U. z 2000 r. Nr 27, poz. 343). W dalszym toku postępowania spółka wyjaśniła, że konkretnych umów dotyczących realizacji filmów bądź innych przedsięwzięć artystycznych jeszcze nie zawarła, gdyż nie posiada stosownego pozwolenia na broń palną "na świadectwo". W tym stanie faktycznym, jak uznał organ Policji, brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na posiadanie tak dużej ilości broni palnej. Wnioskodawca nie przedstawił konkretnych okoliczności świadczących o konieczności zakupu i wykorzystania 300 jednostek broni palnej. Jak wynika z akt sprawy "P" nie prowadziło rozmów w sprawie wykonywania zadań przy realizacji konkretnych filmów lub innych przedsięwzięć artystycznych. Brak jest również informacji, aby firma zawierała jakiekolwiek umowy przedwstępne w tym zakresie. Wobec powyższego, zdaniem organu Policji, "P" ubiega się o pozwolenie na broń palną "na świadectwo" zapobiegawczo tj. na wypadek gdyby w bliżej nieokreślonej przyszłości otrzymało zlecenie w zakresie wykonywania zadań przy realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych, a zlecenie to byłoby tak duże, iż wymagałoby posiadania 300 jednostek broni palnej. Poza tym brak jest podstaw prawnych do wydania spółce pozwolenia na broń szczególnie niebezpieczną, gdyż nie należy ona do podmiotów wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy o broni i amunicji. Stanowisko spółki, aby zaniechać w pozwoleniu na 300 jednostek broni palnej jej podziału na poszczególne rodzaje nie może również być uwzględnione, albowiem na mocy art. 12 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, wydając pozwolenie na broń określa się nie tylko liczbę egzemplarzy broni, lecz także jej rodzaj. Z tych względów organ Policji uznał, że wydanie decyzji w takiej formie, o jaką wniosła strona, byłoby niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Z decyzją Komendanta Policji z dnia [...] listopada 2006 r. nie zgodziło się "P" Sp. z o.o. z siedzibą w S., które od tej decyzji wniosło odwołanie do Komendanta Głównego Policji, domagając się jej uchylenia oraz skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia bądź wydania właściwej decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu odwołania spółka podała, że wydanie odmownej decyzji I instancji jest wynikiem niezrozumienia podstawowych zasad gospodarki wolnorynkowej, w której najpierw buduje się zakład pracy, wyposaża go w narzędzia, a dopiero na samym końcu rozpoczyna się produkcję czy świadczenie usług. W ocenie kierownictwa spółki opartej na analizie rynku filmowego i zapotrzebowaniu na konkretny rodzaj usługi, 300 sztuk broni to zaledwie wstęp do poważnej oferty rynkowej, zaś firma zakupi jej w danym momencie tylko tyle, ile będzie potrzeba. W celu realizacji przedsięwzięć filmowych i artystycznych używa się broni takiej jak broń szkoleniowa w postaci wymienionej w § 3-6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie rodzajów szczególnie niebezpiecznych broni i amunicji oraz rodzajów broni odpowiadającej celom, w których może być wydane pozwolenie na broń, w tym broń wyposażoną w celowniki laserowe i tłumiki huku. Spółka ma świadomość braku regulacji prawnych umożliwiających używanie takiej broni na planie filmowym. Wystarczy jednak wydając decyzję dla broni filmowej w rodzaju określonym w paragrafach 3 do 6 rozporządzenia zrobić zastrzeżenie, że posiadanie broni szczególnie niebezpiecznej przez podmiot obsługujący plan filmowy będzie możliwe jedynie w przypadku dopuszczenia tego przez aktualnie obowiązujące przepisy. Zdaniem strony z przepisu art. 12 ustawy o broni i amunicji wynika, że wprawdzie decyzja ma zawierać określenie celu wydania pozwolenia, liczbę i rodzaj broni, ale pojęcia te są rozłączne np. tylko ilości jednostek broni, na którą wydano pozwolenie bez wskazania celu i rodzaju broni. Według oceny spółki to podmiot gospodarczy decyduje, w jaki sposób prowadzić ma działalność gospodarczą i co jest mu potrzebne do działania, organ administracji ma natomiast uczynić wszystko, aby podmiotowi umożliwić wykonywanie działalności statutowej. Obowiązujące w Polsce ustawodawstwo dotyczące broni jest bardzo restrykcyjne i polega na drobiazgowej i wręcz zbędnej kontroli podmiotów. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] powołując się na art. 138 § 1 i art. 268 a k.p.a. oraz na art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity z 2004 r., Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania "P" Sp. z o. o. od decyzji Komendanta Policji w W. z dnia [...] listopada 2006 r. [...] odmawiającej wydania pozwolenia na broń palną "na świadectwo" w celu realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Komendant Główny Policji po przeanalizowaniu całości materiałów zgromadzonych w sprawie podzielił stanowisko organu I instancji. Według jego oceny użyte w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy o broni i amunicji słowo "może" świadczy o tym, że przepis ma charakter fakultatywny i nie nakłada obowiązku wydania pozwolenia każdemu wnioskodawcy. Organ uczyni to natomiast, gdy osoba zainteresowana uzyskaniem tego zezwolenia poda takie okoliczności, które to żądanie uzasadniają. W świetle art. 29 ust. 2 ustawy o broni i amunicji świadectwo broni na broń szczególnie niebezpieczną może być wydane wyłącznie podmiotom, o których mowa w art. 29 ust. 1 i 2, a do tych podmiotów nie należy wnioskodawca prowadzący działalność w zakresie przedsięwzięć artystycznych i filmowych. Zdaniem Komendanta Głównego Policji spółka nie przedstawiła okoliczności uzasadniających wydanie jej świadectwa broni. W tym względzie organ II instancji podzielił pogląd Komendanta Policji, iż sam fakt zarejestrowania spółki, która m.in. może prowadzić działalność związaną z produkcją filmów oraz przedsięwzięć artystycznych nie jest wystarczającym argumentem uzasadniającym rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem. Wbrew stwierdzeniom spółki każda decyzja administracyjna musi określać cel, w jakim pozwolenie zostało wydane, rodzaj broni oraz liczbę egzemplarzy broni. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy o broni i amunicji wszystkie te elementy muszą występować łącznie, a brak któregokolwiek powoduje, że decyzja jest "ułomna". Według organu II instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że może otrzymać pozwolenie na broń szczególnie niebezpieczną z ustaleniem w nim warunku, że będzie mógł ją zakupić, gdy zmianie ulegną przepisy. W świetle obowiązującego stanu prawnego zamieszczanie takich zastrzeżeń jest niedopuszczalne. Prawo do posiadania broni ma ścisły związek ze sferą bezpieczeństwa i porządku publicznego, a prawo do posiadania broni podlega z tego względu ścisłej administracyjnej reglamentacji. Zatem okoliczność, że strona prowadzi koncesjonowany obrót bronią i amunicją nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia tego postępowania. W niniejszej sprawie, zdaniem Komendanta Głównego Policji, prymat należy dać interesowi społecznemu. Jego istotą jest bowiem to, aby pozwoleń na broń nie było więcej niż wynika to z rzeczywistych potrzeb wnioskodawcy, określonych celem, do którego ma być ona używana. Wnioskodawca nie wykazał rzeczywistej potrzeby posiadania 300 egzemplarzy broni w celu realizacji filmów i przedsięwzięć artystycznych, a argument dotyczy możliwości, czy też zamiaru zawarcia w przyszłości umów na realizację filmu lub przedsięwzięcia artystycznego nie daje, zdaniem organu odwoławczego, podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...]"P" Sp. z o.o. w S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej, jak i decyzji wydanej w I instancji ignorowanie bądź przekręcanie faktów, a także błędną i być może celową złą interpretację obowiązującego prawa. W szczególności organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu ustawy o broni i amunicji dotyczącego wydania pozwolenia na broń. Otóż ustawodawca zarówno w art. 10 ust. 3 jak i w art. 29 ust. 1 ustawy o broni i amunicji określenia może używa do specyfikacji albo celu, w jakim wydaje się pozwolenie na broń, bądź podmiotów jakim wydaje się świadectwo broni. Przesłanki do wydania pozwolenia określone są w art. 10 ust. 1 i wbrew opinii Komendy Głównej Policji nie mają charakteru fakultatywnego. Organ administracji wydaje pozwolenie na broń na świadectwo podmiotowi spełniającemu warunki dotyczące posiadania, przechowywania i posługiwania się bronią oraz prowadzącemu przedmiotową działalność, co w przypadku "P" Sp. z o. o. jest całkowicie spełnione. Nie można oferować broni filmowej na plan filmu nie posiadając jej fizycznie. Według oceny spółki najpierw powinno być wydane pozwolenie, potem toczy się rozmowy z producentem zgłaszającym się ze scenariuszem, następnie powinien nastąpić zakup broni i amunicji ślepej i dostosowanie broni do strzelania amunicją ślepą. Co do ilości broni, o którą ubiega się spółka, to zarówno w podaniu do Komendy Policji, jak i w odwołaniu do Komendanta Głównego Policji określiła ilość potrzebnej broni na 300 sztuk. Firma zamierza na bieżąco kupować tylko taką broń i taką jej ilość, jaka wynika z potrzeb realizacji zadań i czynników ekonomicznych. Z tego względu stwierdzenie zawarte w decyzji Komendanta Głównego Policji zarzucające spółce niemożność określenia ilości i rodzaju broni są objawem zignorowania rozpatrywanego odwołania i braku wnikliwej analizy jego treści. Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom obu organów, spółka wskazała cel uzyskania pozwolenia na 300 sztuk broni. Jest nim realizacja filmów i innych przedsięwzięć artystycznych. W świetle zasad obowiązujących w gospodarce rynkowej dotyczącej produkcji filmów, podmiot nie jest w stanie w sposób detaliczny określić ilość potrzebnej broni każdego rodzaju, jaka będzie potrzebna w przyszłości. Przy produkcji filmów potrzebna jest też broń szczególnie niebezpieczna. W obecnym stanie prawnym jest niemożliwe jej uzyskanie do celów realizacji filmów i innych przedsięwzięć artystycznych. Rozwiązanie, które proponowała spółka odnośnie zamieszczenia w decyzji zastrzeżenia o możliwości zakupu takiej broni, jeżeli zmianie ulegną przepisy powodowałoby brak konieczności ubiegania się o zmianę decyzji w przyszłości w sytuacji zmiany przepisów prawnych. Wbrew twierdzeniom organów w niniejszej sprawie nie chronią one interesu społecznego, ale działają wbrew temu interesowi, albowiem poprzez restrykcyjną politykę hamują rozwój gospodarczy takiego podmiotu, jak skarżąca i obniżają wpływy do budżetu państwa. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a). Skarga analizowana stosownie do wymienionych kryteriów podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2006 r. nie naruszają prawa. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organy obszernie wyjaśniły przesłanki rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca i Sąd całkowicie się z nią zgadza. Według Sądu organy Policji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z wymogami przepisów k.p.a., a w szczególności z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Odpowiadając na zarzuty skarżącej należy wskazać, że zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd nie tworzą prawa, ale są obowiązane go stosować. Zasadę tę wyraża przepis art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie prawa i przepis art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl którego sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji oraz ustawom. Zdaje się tego nie dostrzegać skarżąca, która powołuje się na względy natury ekonomicznej i daje im prymat przy dokonywaniu interpretacji poszczególnych przepisów ustawy o broni i amunicji. Stanowisko zajęte przez skarżącą w skardze należy traktować jako propozycję zmian ustawy o broni i amunicji w zakresie wydania pozwoleń na broń "na świadectwo" podmiotom wykonującym zadania związane z realizacją filmów i innych przedsięwzięć artystycznych, natomiast zarzuty podniesione przez spółkę nie znajdują uzasadnienia na gruncie obowiązującej ustawy o broni i amunicji. Według oceny Sądu treść art. 10 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy o broni i amunicji należy rozumieć w ten sposób, że pozwolenie na broń "na świadectwo" podmiotom wykonującym zadania związane z realizacją filmów i innych przedsięwzięć artystycznych jest wydawane przez właściwy organ Policji wtedy, jeżeli okoliczności, na które powołuje się podmiot ubiegający się o pozwolenie, uzasadniają jego wydanie. W Polsce prawo do broni nie ma charakteru prawa powszechnego, zaś ustawa o broni i amunicji ma charakter reglamentacyjny. W tym miejscu należy wskazać, że w art. 29 ust. 1 pkt 5 ustawy użyto słowa "podmioty wykonujące zadania", co oznacza, że nie wystarcza sam zapis odnośnie rodzaju prowadzonej działalności w Krajowym Rejestrze Sądowym, ale wykonywanie zadań przy produkcji filmu czy innego przedsięwzięcia artystycznego należy uprawdopodobnić konkretnym przyjętym na siebie zobowiązaniem. W tym względzie Sąd w całości zgodził się ze stanowiskiem organów, iż skarżąca nie wykazała należycie w jakim konkretnym celu występuje o wydanie 300 sztuk broni. Nie ulega również wątpliwości, że pozwolenie na broń nie może być wydane bez zamieszczenia w nim wszystkich danych, o których mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, tj. celu, w jakim zostało wydane (patrz art. 10 ust. 3), rodzaju broni (patrz Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2000 r., Dz. U. z 2000 r. Nr 19, poz. 240 z późń. zm.) i liczby egzemplarzy broni. Poza tym oprócz pozwolenia wydaje się zaświadczenie dotyczące prawa do nabycia określonej w pozwoleniu broni i amunicji i liczby egzemplarzy broni wraz z amunicją (art. 12 ust. 3 i 4 ustawy). W świetle powyższych uregulowań należy podkreślić stanowisko organów Policji, iż nie wystarczy zamieścić w pozwoleniu jedynie ogólnej ilości broni po to, aby nie krępować skarżącej w przyszłości odnośnie wyboru rodzaju broni i jej egzemplarzy w przypadku realizacji konkretnego zadania. Nie pozwalają na to po prostu przepisy prawa. O tym, że świadectwo na broń szczególnie niebezpieczną nie może być wydane skarżącej, jasno stanowi przepis art. 29 ust. 2 ustawy o broni i amunicji, zaś zamieszczanie w decyzji zastrzeżeń, o które wnosi skarżąca nie znajduje uzasadnienia prawnego. Skoro ustawa o broni i amunicji ma charakter reglamentacyjny, jej istotą jest to, aby pozwoleń na broń nie było więcej, niż wynika to z rzeczywistych potrzeb skarżącej, określonej celem, do którego ma być ona używana. Wydawanie pozwoleń "na przyszłość" w formie jaką proponuje spółka nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, dlatego też zarzuty skargi są bezzasadne i Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.