VI SA/Wa 587/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. N. i A. N. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2021 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad po rozpoznaniu wniosku L. N. i A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r., wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez p.o. Zastępcę Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi ekspresowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb P. gm. L. celem umożliwienia obsługi komunikacyjnej planowanego na tej działce domu jednorodzinnego oraz małego budynku warsztatowego z zapleczem magazynowym. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ wskazał, że wnioskiem z 16 lipca 2021 r., uzupełnionym pismem z 3 sierpnia 2021 r. L. i A. N., zwrócili się do Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z jezdni dodatkowej drogi ekspresowej [...] do działki nr [...] położonej w P. gm. L. celem obsługi komunikacyjnej planowanego na tej działce domu jednorodzinnego oraz małego budynku warsztatowego z zapleczem magazynowym. Organ wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona w P., przylega bezpośrednio do jezdni dodatkowej drogi ekspresowej [...] i na postawie aktu notarialnego z [...] lipca 2021 r., Rep. [...] nr [...] stanowi własność wnioskodawców. Działka ta stanowi nieruchomość niezabudowaną i dotychczas użytkowana była jako użytek rolny. Obecnie właściciele planują zabudowanie jej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o pow. ok. 80 m2 oraz małym budynkiem warsztatowym z magazynem o pow. ok. 140 m2, co ma służyć działalności polegającej na wyrobie i sprzedaży sztalug malarskich. Droga krajowa przy której położona jest nieruchomość wnioskodawców jest jedną z najważniejszych dróg w kraju biegnąca z północy na południe od G., przez T., L., C. D. do granicy ze Słowacją. Z uwagi na wagę tej drogi na wielu odcinkach ma ona parametry autostrady (A), a na odcinku analizowanym w przedmiotowej sprawie - parametry drogi ekspresowej (S). Taka klasa drogi na tym odcinku została jej nadana zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 19 kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych. Na drogach tej klasy odbywa się przede wszystkim ruch tranzytowy i taka droga musi spełniać bardzo wysokie parametry techniczne, co związane jest m.in. z ograniczeniami dotyczącymi lokalizacji zjazdów i skrzyżowań. Z tej przyczyny w pasie drogowym tej drogi, budowane są jezdnie dodatkowe tzw. drogi "serwisowe", których zadaniem jest przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny - sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do tej drogi. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstaje po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej, natomiast nie jest ona przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych. Organ wskazał, że droga serwisowa położona w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] stanowi de facto kolejną (dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część drogi ekspresowej [...], a nie odrębną, samoistną drogę. Jezdnia ta nie ma klasy drogi zbiorczej (Z) czy dojazdowej (D), gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi wraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności na gminę, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Zjazdy z tzw. drogi "serwisowej" powstałe podczas realizacji inwestycji drogowej są tylko i wyłącznie zjazdami indywidualnymi, rolniczymi. Organ zaznaczył że droga serwisowa stanowi część drogi ekspresowej i odnoszą się do niech także regulacje zawarte w § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, które zakazuje lokalizacji nowych zjazdów. Jezdnia dodatkowa (droga serwisowa) była projektowana i budowana z myślą o obsłudze jedynie kilku działek rolnych oraz zadań realizowanych przez zarządcę drogi ekspresowej [...], dlatego odbywa się na niej niewielki ruch. Jezdnia ta została wybudowana na ww. działce nr [...], która tak jak jezdnia główna drogi ekspresowej stanowi własność Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z projektem budowy tej drogi, z uwagi na zagospodarowanie w pobliżu ulicy [...] istniejącymi budynkami mieszkalnymi, początek ok. 100 m tej jezdni został wybudowany jako droga o wyższych parametrach z odwodnieniem i nawierzchnią utwardzoną. Na tym odcinku pobudowano również dwa zjazdy do ww. budynków mieszkalnych. Na dalszym ok. 250 m odcinku droga ta jest wąska o szerokości 3,5 m, utwardzona jedynie tłuczniem, na drodze tej wybudowano dwa poszerzenia mające ułatwić mijanie samochodów i kilka zjazdów do pól prywatnych i dróg gruntowych. Jest to droga bez przejazdu z nawrotką na końcu, ma jednak połączenie z wyżej wymienioną ulicą [...], która na tym odcinku jest drogą gruntową. Z uwagi na jej funkcję, nie miała zatem przenosić ani dużego ani ciężkiego ruchu pojazdów dlatego została wybudowana jako droga o szerokości zaledwie 3,50 m i niskich parametrach tj. KR1. Tym samym jej parametry techniczno-funkcjonalne nie są przystosowane do przenoszenia ruchu pojazdów ciężarowych. Parametry techniczne obecnie istniejącej jezdni dodatkowej nie przewidują poprowadzenia przez nią większego ruchu niż sporadyczny (kilka razy w roku) dojazd do sąsiadujących z nią nieruchomości rolnych. Znaczne zwiększenie tego ruchu oraz poruszanie się po niej ciężkich pojazdów (np. przy budowie planowanej inwestycji, i dostawy materiałów do planowanej działalności) doprowadziłoby do zniszczenia jej nawierzchni. Organ odnosząc się do argumentów strony, że na drodze nie ma zakazu poruszania się pojazdów ciężarowych podkreślił, że czym innym jest sporadyczny (kilka razy w roku) ruch ciężkich maszyn rolniczych, a czym innym codzienny ruch samochodów osobowych i kilka razy w tygodniu ruch większych pojazdów dostarczających materiały, odbierających produkty, ale także zapewniających obsługę taką jak wywóz śmieci czy nieczystości. Analizowana nieruchomość usytuowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. - sektora P., zatwierdzonego Uchwałą z [...] lutego 2017 r. Nr [...] Rady Gminy L. i oznaczony w tym planie symbolem 6MU. Obsługa komunikacyjna tego terenu w ww. planie (§ 16 pkt. 17 ppkt e) przewidziana jest "z dróg publicznych oznaczonych symbolami [...] (ul. [...]II), [...] (ul. [...]) oraz [...] (ul. J[...])", przy czym przedmiotowa działka nie graniczy bezpośrednio z żadną z ww. dróg gminnych, a dojazd do nich musiałby zostać zapewniony albo jako służebność albo drogami wewnętrznymi. Jednocześnie zapisy ww. planu nie przewidują skomunikowania tego terenu jezdnia dodatkową drogi ekspresowej [...]. Tak więc, wydanie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu byłoby niezgodne z ww. planem, będącym aktem prawa miejscowego. Reasumując organ stwierdził, że działka nr [...], na granicy której miałby powstać wnioskowany zjazd, może mieć zapewniony inny dojazd, a dla celów indywidualnych może korzystać z sąsiedniego zjazdu indywidualnego do drogi wewnętrznej, gminnej. Organ nie mógł wyrazić zgody na zlokalizowanie na zarządzanej przez siebie drodze takich zjazdów, które będą prowadziły do zniszczenia nawierzchni tej drogi, co nastąpiłoby przez znaczne zwiększenie natężenia ruchu oraz przejazdy pojazdów ciężkich, które to okoliczności nie były przewidziane przy planowaniu i budowie omawianej jezdni zbudowanej jako droga o parametrach właściwych dla dojazdu do terenów rolnych (kategoria KR1). Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. N. i A. N., zarzucając jej naruszenie: 1. Wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności stanowiącej odzwierciedlenie art. 7 Konstytucji RP w związku art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie granic swobodnego uznania w związku z brakiem określenia przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu skarżonej decyzji, 2. Wyrażonych w art. 7 kpa zasad kontroli nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w związku z art. 77 i nast. k.p.a poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2021 i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący uzasadnili podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GDDKiA, mocą której organ nie udzielił skarżącym zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...] do działki ew. nr [...], obręb P. gm. L. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376, ze zm.), dalej udp, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ponieważ organ rozpatruje każdą sprawę indywidualnie w danych okolicznościach faktycznych i prawnych, biorąc pod uwagę aktualne warunki panujące na drodze, możliwość dojazdu oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, ze zm., dalej Rozporządzenie MTiGM). Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 udp, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów państwowych i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji w zakresie orzekania, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Jak wynika z powołanego art. 29 ust. 4 udp, luz decyzyjny organu w zakresie zgody na budowę zjazdu jest w istocie zdeterminowany ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w Rozporządzeniu MTiGM. Przepisy zawarte w tym rozporządzeniu oraz w udp nie pozostawiają wątpliwości, że decyzja organu w przedmiocie ustanowienia zjazdu musi uwzględniać normy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (por np. wyrok NSA z 11 września 2020 r., sygn. I OSK 232/20). Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy (§ 9 ust. 1 Rozporządzenia MTiGM) oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu (zjazd publiczny czy indywidualny). Rozporządzenie MTiGM w § 76a wskazuje na dwie kategorie zjazdów: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, a przyporządkowanie danego zjazdu do jednej z powyższych kategorii zależy od rodzaju obiektu planowanego na działce objętej wnioskiem. Tej kwalifikacji zjazdu nie neguje także strona. W analizowanej sprawie mamy do czynienia z drogą klasy S, dlatego też zastosowanie znajdzie przepis § 9 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia MTiGM dotyczący lokalizacji zjazdów z dróg tej klasy. Przepis ten stanowi, że droga klasy S powinna mieć powiązania z drogami klasy G (wyjątkowo klasy Z) i drogami wyższych klas, odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 5 km, a na terenie zabudowy w granicach lub sąsiedztwie dużego oraz średniego miasta - nie mniejsze niż 3 km; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między węzłami (skrzyżowaniami) nie mniejsze niż 3 km poza terenem zabudowy, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 1,5 km, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie zjazdów na drodze klasy S jest zabronione. W myśl § 8a ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MTiGM "Obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym". W niniejszej sprawie skarżący wnioskowali o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z dodatkowej jezdni drogi ekspresowej [...]. W pasie drogowym drogi tej klasy, budowane są jezdnie dodatkowe tzw. drogi "serwisowe" (§ 8a ww. rozporządzenia). Zadaniem tzw. drogi serwisowej jako drogi technicznej jest przede wszystkim umożliwienie zarządcy drogi dojazdu do urządzeń obsługujących trasę główną. Jednocześnie dodatkowa jezdnia obsługuje ruch lokalny - sprzęt rolniczy wykorzystywany do prac na polach przylegających do tej drogi. Jezdnia dodatkowa obsługująca tego rodzaju ruch lokalny powstaje po to, by zapewnić odpowiednią przepustowość trasie głównej, natomiast nie jest ona przeznaczona do obsługi ruchu lokalnego w gminie lub między gminami, gdyż tę rolę pełni sieć dróg lokalnych: gminnych i powiatowych. Droga "serwisowa" położona w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] stanowi dodatkową) jezdnię w ramach tej drogi, a więc część drogi ekspresowej [...], a nie odrębną, samoistną drogę. Jezdnia ta nie ma klasy drogi zbiorczej (Z) czy dojazdowej (D), gdyż nabycie którejś z tych klas musiałoby się wiązać ze zmianą kategorii tej drogi wraz z jednoczesnym przeniesieniem prawa własności na gminę, co w rozpatrywanym przypadku nie miało miejsca. Zjazdy z tzw. drogi "serwisowej" powstałe podczas realizacji inwestycji drogowej są tylko i wyłącznie zjazdami indywidualnymi, rolniczymi. Zgodnie z projektem budowy tej drogi, jej początek ok. 100 m został wybudowany jako droga o wyższych parametrach z odwodnieniem i nawierzchnią utwardzoną z uwagi na zagospodarowanie w pobliżu ulicy [...] istniejącymi budynkami mieszkalnymi. Na tym odcinku pobudowano również dwa zjazdy do ww. budynków mieszkalnych. Na dalszym ok. 250 m odcinku droga ta jest wąska o szerokości 3,5 m, utwardzona jedynie tłuczniem, na drodze tej wybudowano dwa poszerzenia mające ułatwić mijanie samochodów i kilka zjazdów do pól prywatnych i dróg gruntowych. Jest to droga bez przejazdu z nawrotką na końcu, ma jednak połączenie z ulicą [...], która na tym odcinku jest drogą gruntową. Z uwagi na jej funkcję, nie miała zatem przenosić ani dużego ani ciężkiego ruchu pojazdów dlatego została wybudowana jako droga o szerokości zaledwie 3,50 m i niskich parametrach tj. KR1. Tym samym jej parametry techniczno-funkcjonalne nie są przystosowane do przenoszenia ruchu pojazdów ciężarowych (powyżej 3,5 tony). Zgodnie bowiem z Zarządzeniem nr 30 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 czerwca 2014 roku w sprawie Katalogu typowych konstrukcji nawierzchni sztywnych oraz Zarządzeniem nr 31 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 16 czerwca 2014 roku w sprawie Katalogu typowych konstrukcji nawierzchni podatnych i półsztywnych kategoria ruchu jest to pojęcie określające obciążenie drogi ruchem projektowym w zależności od sumarycznej liczby osi standardowych w okresie projektowym. Występuje siedem kategorii ruchu oznaczonych symbolami: KRI, KR2, KR3, KR4, KR5, KR6, KR7. Z czego KR 1 jest przeznaczona dla ruchu lekkiego a KR7 dla ruchu bardzo ciężkiego. Konstrukcja drogi dla ruchu KRI pod tzw. drogę "serwisową" (dodatkowa jezdnia) jest zgodnie z ww. zarządzeniami znacznie bardziej mniej restrykcyjna niż dla ruchu KR7. Różnice wynikają m.in. z ilości i gęstości materiałów (piaski, kruszywa etc.) oraz liczby warstw podbudowy, a także jezdni. Dlatego też KR1 jest przeznaczona wyłącznie dla pojazdów rolniczych i bardzo małego natężenia ruchu a nie pojazdów ciężarowych i dużego lub średniego natężenia ruchu. Zwiększenie natężenia tego ruchu i dopuszczenie ruchu cięższych pojazdów czyli ruchu jaki nie był założony przy budowie tej jezdni doprowadzi do jej zniszczenia i degradacji a potencjalnie do jej uszkodzenia Jednocześnie należy podkreślić, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę, w przeciwieństwie do zjazdu indywidualnego, znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Stosownie zaś do § 77 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Dodatkowa jezdnia drogi ekspresowej [...], na odcinku na którym miałby być wnioskowany zjazd, posiada konstrukcję nawierzchni dla obciążenia ruchem KR1, która jest odpowiednia dla obsługi ruchu o charakterze mieszkalnym, indywidualnym. Natomiast konstrukcja nawierzchni dla obsługi ruchu odpowiadającej działalności gospodarczej powinna odpowiadać kategorii obciążenia ruchem KR2. W ocenie Sądu organ słusznie uznał wskazane wyżej okoliczności za eliminujące możliwość wydania decyzji pozytywnej, zarówno ze względu na możliwość skomunikowania terenu za pomocą drogi niższej klasy, jak również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ nie ma obowiązku badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym, które mogłoby spowodować zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej. Należy mieć jednak na uwadze, że ustalenia dotyczące usytuowania w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego w rozumieniu w/w przepisu, nie można dokonać z pominięciem konkretnych uwarunkowań lokalnych oraz wymagań technicznych danej drogi. Tak też organ uczynił w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy interes strony i interes publiczny nie są tożsame, przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ obowiązek dokonania wyważenia ww. interesów, jednakże nie ustala ich hierarchii, ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi, pozostawiając ocenę konkretnego przypadku organowi. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z dwoma rozbieżnymi interesami: interesem strony, chcącej w pełni wykorzystać swoje (konstytucyjnie chronione) prawo własności do działki poprzez uzyskanie decyzji na lokalizację zjazdu publicznego z jezdni dodatkowej zlokalizowanej w pasie drogowym drogi ekspresowej [...] do tej nieruchomości oraz interesem społecznym, jakim jest obowiązek zapewnienia ochrony drogi oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego i związana z nim ochrona życia i zdrowia ludzkiego, które stanowią również wartości konstytucyjne. Koszty funkcjonowania w społeczeństwie, oznaczają ograniczenie wykonywania prawa własności przez stronę, która nie uzyskała decyzji na lokalizację zjazdu, ale należy wskazać, że prawo własności nie zostało określone jako prawo absolutne. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, przy zachowaniu zasady proporcjonalności, prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń wynikających z różnych przepisów prawa, w tym także niewątpliwie z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisów technicznych cyt. rozporządzenia, o ile ograniczenia te nie wpływają na istotę prawa własności. Istota prawa własności do działki ew. nr [...] nie jest ograniczona, gdyż organ wskazał na alternatywny sposób obsługi komunikacyjnej ww. nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, mając na względzie art. 7 k.p.a., dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Zasadnie w sprawie uznano, że zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest obowiązkiem zarządcy drogi, który powinien podejmować w tej kwestii działania prewencyjne. Do takich działań należy zaliczyć odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Organ nie może bowiem wydać decyzji o lokalizacji zjazdu z drogi, który powodowałby zagrożenie dla trwałości drogi zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Planowane zamierzenia inwestycyjne strony związane z nieruchomością nie mogą stać nad bezpieczeństwem ogólnym. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem organ wnikliwie ocenił materiał dowodowy, a do ustalonego stanu faktycznego w sprawie zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.