VI SA/Wa 591/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Transportu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] Minister Transportu utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. nr [...]o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia pana T. B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) oraz w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm). Podstawę faktyczną decyzji stanowiły następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. znak [...], wydaną przez Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych został nałożony na pana T. B. obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km 68+700 strona prawa (obecnie km 68+250), w B. poprzez rozbiórkę zjazdu na działkę nr [...] oraz odtworzenie w tym miejscu rowu drogowego z ukształtowaniem skarp jak na przyległym odcinku. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...]. Skarga do sądu została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2938/01. Upomnienie wzywające do wykonania obowiązku doręczono stronie [...] września 2001 r. Wobec niewykonania ciążącego na niej obowiązku, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. wraz z dołączonym tytułem wykonawczym zwróciła się do Wojewody [...] o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) Wojewoda [...] wydał w dniu [...] marca 2006 r. postanowienie znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Pismem z dnia [...] marca 2006 r. pan T. B. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji, za pośrednictwem Wojewody [...] zażalenie na ww. postanowienie. Prezes Rady Ministrów rozstrzygając spór kompetencyjny organów w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. wskazał, że organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia pana T. B. na postanowienie Wojewody [...] jest Minister Transportu. Rozpoznając zażalenie Minister Transportu wskazał, że Wojewoda [...] wszczął postępowanie egzekucyjne zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Wydając postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia Wojewoda [...] stosowanie do zasady wyrażonej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosował grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestionowania przez stronę postępowania egzekucyjnego, konieczności wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego tj. przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogowego wobec tego, że przedmiotowy zjazd nie był zbudowany przez stronę stwierdził, że kwestia powyższa może być wyłącznie przedmiotem postępowania przed zarządcą drogi o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności. Zgodnie bowiem z zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wywiódł, że materia podnoszona przez pana T. B. nie może być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W trybie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być uwzględnione wyłącznie kwestie dotyczące przebiegu tego postępowania. Organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zmieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego. Wskazał, że ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego, powołując się na wyrok NSA w Warszawie z dnia 8 lipca 1999 r. I SA 303/99 (LEX nr 48578). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie pan T. B. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazywał, że nałożone na niego obowiązki i kara przymuszające do wykonania prac są dla niego krzywdzące i niesprawiedliwie. Podniósł, że wjazd został przebudowany przez ekipę rozbudowującą układ drogowy sąsiadującej z jego działką stacji benzynowej, według projektu, który został wcześniej uzgodniony w właściwymi jednostkami w tym temacie, kosztem ingerencji w teren jego działki. Wtedy nie interesował się tą sprawą. Problem pojawił się dopiero w chwili uruchomienia na działce [...] działalności gospodarczej. Nie zgadzał się z ponoszeniem kosztów związanych z likwidacją wjazdu wykonanego przez kogoś trzeciego. Wyraził gotowość przedstawienia świadków, którzy potwierdzą, że wjazd na działkę nr [...] istniał od zawsze oraz, że nie miał żadnego udziału w przebudowie tego zjazdu. Podnosił poczucie pokrzywdzenia w tej sprawie wobec pominięcia jego argumentów. Wnosząc o oddalenie skargi Minister Transportu wskazał, że nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym wobec tego, że materia podnoszona przez skarżącego nie może być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W trybie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym mogą być uwzględnione wyłącznie kwestie dotyczące przebiegu tego postępowania. Organ egzekucyjny nie jest upoważniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułami wykonawczymi, bowiem badanie zasadności istnienia obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym zamieniłoby je w kolejną fazę postępowania orzekającego (wyrok NSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 1999 r. I SA/Po 2576/98 Biul. Skarb. 2000/1/30). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanego dalej p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe skarga nie znajduje podstaw do uwzględnienia. Na wstępie podnieść należy, że zasadnicza argumentacja skarżącego skupia się na kwestionowaniu ostatecznej decyzji wydanej przez inny organ, a mianowicie Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] czerwca 2001 r. nakładającą na niego obowiązek w postaci przywrócenia stanu poprzedniego naruszonego pasa drogi krajowej nr [...] poprzez rozbiórkę zjazdu na działkę nr [...]i odtworzenie w tym miejscu rowu drogowego z ukształtowaniem skarp. Zasadne zatem jest stanowisko organu co do tego, że materia objęta powyższą decyzją nie może być przedmiotem zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W tej sytuacji kierowane w skardze pod jej adresem zarzuty nie mogą być przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie. Innymi słowy przedmiotem zarzutów może być tylko postępowanie egzekucyjne objęte zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. wydanym przez Ministra Transportu. W zakresie tego postanowienia uwagi skarżącego opierają się wyłącznie o zasady słuszności, a nie konkretnego naruszenia norm postępowania egzekucyjnego w administracji. Badając zatem z urzędu legalność zaskarżonego aktu należy podkreślić, że kwestionowana ostateczna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych nakładająca obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego została wprawdzie przez stronę zaskarżona, ale nieskutecznie. Jego skarga do sądu została bowiem odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 2938/01, z uwagi na niezachowanie ustawowego terminu do zaskarżenia decyzji. Kwestionowana decyzja stała są zatem prawomocna i weszła do obrotu prawnego. Pozostaje poza sporem, że pan T. B. nie wykonał nałożonego na jej mocy obowiązku, wobec tego Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. wraz z dołączonym tytułem wykonawczym zwróciła się do Wojewody [...] o wszczęcie egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym. Działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) Wojewoda [...] wydał w dniu [...] marca 2006 r. postanowienie, w którym stosownie do zasady wyrażonej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosował grzywnę w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Ze względu na charakter obowiązku, organ egzekucyjny mógł zastosować jeden z dwóch przewidzianych w art. 1a pkt 12 lit. b) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, środków egzekucyjnych, to jest: - grzywnę w celu przymuszenia; - wykonanie zastępcze. Jednakże, w świetle zasady wyrażonej w wyżej wskazanym art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny uznał, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwym spośród możliwych do zastosowania. W ocenie Sądu wskazana podstawa prawna nie budzi zastrzeżeń. W świetle bowiem art. 119 § 1 cyt. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z kolei § 2 mówi o tym, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zasadnym było takie przywołanie w podstawie prawnej art. 121 ww. ustawy gdzie § 1 mówi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, a § 2, iż z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. Z kolei powołany przez organ art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym określa tryb doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny nałożonej przez organ egzekucyjny - w celu przymuszenia. Zaskarżone postanowienie nie narusza więc przepisów, które legły u podstaw jego wydania. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w wyroku.