VI SA/Wa 5917/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Agnieszka Dauter-Kozłowska (spr.) Protokolant spec. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi E. z siedzibą w T. (Estonia) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 4 września 2023 r. nr BP.501.1201.2023.2250.BL10. w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] września 2023 r., nr [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 28, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 2201, z późn. zm., dalej: "u.t.d."), Ip. 3.1, Ip. 5.11.1, Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7, art. 8, art. 10, art. 12 umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie, dnia 1 lipca 1970 r. (Dz.U z 2014 r. poz. 409), rozdział VI ust. 4 Przeglądy okresowe załącznika IB rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] OU z siedzibą w T. (dalej: "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ pierwszej instancji") z [...] kwietnia 2023 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło: wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut oraz niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis. Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono 8 marca 2023 r. podczas kontroli drogowej na drodze ekspresowej [...], kierunek [...]-[...], zestawu pojazdów składającego się z ciągnika marki [...] o nr rej. [...]wraz z naczepą marki [...] o nr rej. [...], którego łączna dopuszczalna masa całkowita wynosiła powyżej 3,5 tony. Pojazdem kierował Pan V. K. Pojazdem wykonywany był międzynarodowy transport drogowy rzeczy, z Polski do [...], w imieniu i na rzecz skarżącej. Decyzją z [...] kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenia stwierdzone w toku kontroli. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła, że licencja wspólnotowa na międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy, którą w czasie kontroli przewoźnik dysponował, uprawniała ją do wykonywania przedmiotowego przewozu, w związku z powyższym przewoźnik nie musiał dysponować polskim zezwoleniem. W wyniku rozpoznania ww. odwołania, organ decyzją z [...] września 2023 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na art. 28 ust. 1 i 1a u.t.d., organ wskazał, że wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej. Do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej (skarżąca ma siedzibę w Estonii), stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego (w przedmiotowej sprawie do [...]) zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią. Umowa między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Estońskiej o międzynarodowych przewozach drogowych wprost wskazuje, iż przewóz między miejscem położonym na terytorium jednej z umawiających się stron a miejscem położonym na terytorium państwa trzeciego może być wykonywany jedynie na podstawie zezwolenia wydanego przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony. Wyjątkiem od tej regulacji są przewozy określone w art. 7 wskazanej umowy, do których nie zalicza się realizowany w dniu kontroli przez skarżącą przewóz. Z tych przyczyn, zdaniem organu, niezależnie od posiadanej przez skarżącą licencji, umowa międzynarodowa wprost wskazywała, że miała ona obowiązek uzyskać stosowne zezwolenie uprawniające ją do wykonywania przewozu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Natomiast w dniu kontroli kierowca nie okazał wskazanego zezwolenia. Organ podtrzymał także stanowisko organu pierwszej instancji co do dwóch pozostałych naruszeń, tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut (lp. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis (lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.). Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części odnośnie wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia i umorzenia postępowania w tym samym zakresie. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przypisanie przewoźnikowi obowiązku posiadania zezwolenia Polska - kraje trzecie rozumianego jako zezwolenie na wywóz z Polski ładunku przeznaczonego pośrednio do [...] nie ma podstaw prawnych. W ocenie skarżącej, powołanie się na umowę między Rządem RP, a Rządem Republiki Estoński jest całkowicie nieuprawnione, bo zmiany prawa unijnego i wprowadzenie licencji wspólnotowej derogowałoby większość jej postanowień, nawet gdyby było to prawo powszechnie obowiązujące, ale w świetle art. 87 pkt 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Rząd RP, chcąc wprowadzić postanowienia owej umowy do polskiego porządku prawnego powinien to zrobić poprzez ustawę. Ponieważ nic takiego nie miało miejsca, unijnemu przewoźnikowi przypisano bez jakiejkolwiek podstawy prawnej obowiązek posiadania zezwolenia i ukarano go za niewykonanie obowiązku, którego w świetle prawa nie miał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 92a ust. 1 i 3 oraz ust. 7 pkt 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1). Suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 złotych (ust. 3). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9 - załącznika nr 3 do ustawy (ust. 7 pkt 1). Stosownie do treści Ip. 3.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 12.000 zł. Wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot niemający siedziby w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw transportu, o ile umowy międzynarodowe nie stanowią inaczej (art. 28 ust. 1 u.t.d.). Do wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez zagraniczny podmiot mający siedzibę w państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym stosuje się przepisy rozporządzenia (WE) nr 1072/2009, z tym że w przypadku wykonywania przewozu do lub z państwa trzeciego zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane, jeżeli umowy międzynarodowe tak stanowią (art. 28 ust. 1a u.t.d.). W myśl natomiast art. 28a u.t.d., zagraniczny podmiot wykonujący międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy jest obowiązany wypełnić blankiet zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, najpóźniej przed wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu samochodowego, którym przewóz ten jest wykonywany (ust. 1). W przypadku niewypełnienia lub nieprawidłowego wypełnienia blankietu zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1, przejazd uznaje się za wykonywany bez zezwolenia (ust. 2). Powyższe oznacza, że warunkiem wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest posiadanie przez przewoźnika zagranicznego stosownego zezwolenia udzielonego przez ministra do spraw transportu. Wymóg ten nie będzie miał zastosowania tylko w przypadku odmiennego unormowania tej kwestii w umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt c umowy z dnia 9 września 1992 r. między Rządem Rzeczpospolitej Polskiej a Rządem Republiki Estońskiej o międzynarodowych przewozach drogowych, sporządzonej w Tallinie (M.P. z 2001 r. Nr 46, poz. 747), przewoźnicy każdej umawiającej się strony mogą wykonywać przewozy ładunków oraz wykonywać przejazdy w stanie próżnym między miejscem położonym na terytorium jednej z umawiających się stron a miejscem położonym na terytorium państwa trzeciego i na odwrót. W wyjątkiem przewozów określonych w artykule 7 (do których nie zalicza się realizowany w dniu kontroli przez skarżącą przewóz), przewozy ładunków wymienionych w artykule 5 mogą być wykonywane jedynie na podstawie zezwoleń wydanych uprzednio przez właściwą władzę państwa rejestracji pojazdu w imieniu właściwej władzy drugiej umawiającej się strony. W rozpoznawanej sprawie, w czasie prowadzenia czynności kontrolnych kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Odnosząc się do oceny zakresu mocy obowiązującej wskazanej umowy międzynarodowej, co zostało zakwestionowane w skardze, należy sięgnąć do treści przepisu przejściowego Konstytucji RP z 1997 r, tj. do art. 241 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polskę na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Związanie Polski umową Polska – Estonia z 9 września 1992 r. nastąpiło wskutek zatwierdzenia tej umowy przez Radę Ministrów (Oświadczenie Rządowe z 26 września 2001 r. – M.P. Nr 46, poz. 747), a nie wskutek ratyfikacji, co w konsekwencji powoduje, iż art. 241 ust. 1 Konstytucji RP i art. 87 ust. 1 Konstytucji nie mają do oceny mocy prawnej tej umowy zastosowania. Stosownie do art. 88 ust. 3 Konstytucji RP, umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłaszane w trybie wymaganym dla ustaw. Zasady ogłaszania innych umów międzynarodowych określa ustawa. Jest to ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443). Zgodnie z art. 12 ust. 3 tej ustawy, umowa międzynarodowa, która nie podlega ratyfikacji, wymaga zatwierdzenia przez Radę Ministrów. Jak wynika z ww. Oświadczenia Rządowego z 26 września 2001 r., Rada Ministrów RP zatwierdziła w dniu 1 marca 1993 r. umowę między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Estońskiej o międzynarodowych przewozach drogowych sporządzoną w Tallinie 9 września 1992 r., co oznacza, że umowa międzynarodowa, która została przyjęta przez Polskę i ogłoszona w Monitorze Polskim (stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych), stanowi źródło prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 września 2020 r., sygn. akt II GSK 454/20). Tym samym bezzasadne są zarzuty zawarte w uzasadnieniu skargi odnośnie braku podstaw do zastosowania ww. umowy międzynarodowej, bowiem na mocy art. 28 ust. 1a u.t.d. w zw. z art. 6 ust. 1 umowy Polska – Estonia z 9 września 1992 r. w zw. z lp.3.1 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 9 Konstytucji RP, skarżąca była zobowiązana do posiadania zezwolenia na wykonywanie przez podmiot zagraniczny międzynarodowego przewozu drogowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do państwa trzeciego, co w świetle poczynionych powyżej ustaleń, ma swe umocowanie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej, posiadanie przez nią licencji wspólnotowej nie wyłącza obowiązku okazania ww. zezwolenia. Z tych przyczyn, organy zasadnie nałożyły na skarżącą karę pieniężna za brak zezwolenia na podstawie wskazanych przepisów prawa. Całkowicie bezpodstawne są również twierdzenia skarżącej, że destynacja przewożonego towaru była warunkowa i hipotetyczna. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że odbiorcą towaru jest państwo [...]. Potwierdzają to załączone do akt sprawy dokumenty związane z przewożonym towarem (okazane przez kierowcę w trakcie kontroli) w postaci: listu przewozowego CMR nr [...], deklaracji MRN nr [...], faktury nr [...], paking list do faktury nr [...], świadectwa pochodzenia nr [...] oraz świadectwa fitosanitarnego nr [...]. We wszystkich tych dokumentach kraj [...] został oznaczony jako odbiorca towaru. Tym samym zarzuty skargi co do hipotetycznego wskazania kraju destynacji przewożonego towaru są gołosłowne i nie mają odzwierciedlenia w aktach administracyjnych sprawy. Należy także wskazać, że skarżąca na etapie toczącego się postępowania administracyjnego nie zakwestionowała tego, że międzynarodowy transport drogowy rzeczy wykonywany był z Polski do [...]. Wręcz przeciwnie, w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżąca wprost wskazała, że w liście przewozowym CMR przewóz był realizowany z destynacją ładunku do [...], a więc okoliczność tę potwierdziła. Organy zasadnie także stwierdziły, co nie było kwestionowane przez skarżącą ani w odwołaniu, ani w skardze, że w trakcie kontroli doszło do naruszenia sankcjonowanego przez Ip. 5.11.1 załącznika nr 3 do u.t.d., tj. przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut oraz naruszenia sankcjonowanego przez lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d., tj. niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis. W świetle przedstawionych uwag, organy obu instancji prawidłowo zrealizowały obowiązki wynikające z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. i podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zgromadziły, a następnie rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które czyni zadość wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., jest szczegółowe i wyczerpujące. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.) oddalił skargę.