VI SA/Wa 5934/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) Asesor WSA Iwona Kozłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. nr KOA/5119/Dr/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżoną postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] października 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "Organ", "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 17 pkt 1, art. 61a i art. 127 oraz art. 138 § 2 w związku z art 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej "Kpa"), po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej "Skarżący", "Strona") na postanowienie Zarządu Województwa [...] z [...] sierpnia 2023r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na wykonanie zjazdu do działek o nr ew. [...] w miejscowości O. z drogi wojewódzkiej nr [...], postanowiło uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zwrócił uwagę, że 25 lipca 2023 r. Strona złożyła wniosek w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu do działek o nr ew. [...] w m. O. z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ ten podkreślił, że została już wydana decyzja nr [...] z [...] grudnia 2017r. niezezwalająca na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr [...] do działki o nr ew. [...] w m. O. Strona odwołała się od tej decyzji a SKO decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast złożona przez Stronę skarga na tę decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z 15 lutego 2019r. (sygn. akt VII SA/Wa 1541/18). Jak podniósł Organ I instancji tym samym zasadnym jest wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kpa albowiem sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. Wydając, w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie Organu I instancji, zaskarżone postanowienie Kolegium podniosło, że w analizowanej sprawie SKO nie ma pewności, jakie jest w istocie żądanie Strony. We wniosku oraz w odwołaniu pełnomocnik Strony wskazuje, że wnosi o wydanie postanowienia o milczącym załatwieniu sprawy, jak się wydaje zarówno w stosunku do wniosku z 2017 r jak i z 2023 r. Alternatywnie wnosi o "rozważenie wydania pozwolenia". Zdaniem Organu ponownie analizując sprawę, zarządca drogi powinien zatem ustalić, czego reprezentowana przez pełnomocnika Strona w istocie się domaga. Jeżeli okaże się, że żąda wydania zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy (wniosku z 2017 r. lub z 2023 r.), Organ I instancji winien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 122f §1 Kpa. Gdyby natomiast Strona sprecyzowała, że składa nowy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zarządca drogi powinien ustalić, czy zachodzi tożsamość sprawy w stosunku do sprawy rozstrzygniętej w latach poprzednich. W szczególności trzeba wyjaśnić, czy planowany jest taki sam zjazd w tym samym miejscu. Ogólne wskazanie kilkunastu numerów działek, brak mapy z naniesionym położeniem planowanego obiektu oraz brak wskazania jego parametrów nie dają takiej pewności. Strona może też podtrzymać obydwa żądania (to jest wydania zaświadczenia oraz nowego zezwolenia na lokalizację zjazdu). W ocenie Organu uzupełnienie postępowania wyjaśniającego dotyczy znacznej części postępowania i ma wpływ na możliwe rozstrzygnięcie/rozstrzygnięcia. Dlatego też należało przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Strona złożyła skargę na powyższe postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tego postanowienia w całości i umorzenie postępowania. Skarżący podniósł, że interpretacja przepisów dokonana przez SKO nie jest prawidłowa. W ocenie Strony Organ naruszył art. 7 Kpa albowiem nie sprawdził faktu, że Strona zwróciła się do Organu I instancji o wydanie decyzji a gdy ten Organ odmówił jej wydania zgodnie z wnioskiem zaskarżyła to ponownie do SKO. Zdaniem Skarżącego Organ mógł orzec co do meritum sprawy albowiem decyzja o zjeździe jest uznaniowa i ma być pomocna dla obywatela chcącego się rozwijać. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023r., poz. 1615), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., dalej "Ppsa"). Dokonana w świetle powyższych kryteriów kontrola zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu stało się postanowienie SKO mocą którego, w oparciu o art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kpa, Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie I instancji o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek Strony o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu do działek o nr [...] w miejscowości O. z drogi wojewódzkiej nr [...]. Organ I instancji podjął rozstrzygnięcie w oparciu o art. 61a Kpa gdyż uznał, że wniosek Skarżącego dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją merytoryczną nr [...] a następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019r. (sygn. akt VII SA/Wa 1541/18) oddalającego skargę. SKO podniosło natomiast, że nie ma pewności, jakie jest w istocie żądanie Strony tj. czy Skarżący żąda wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy czy też chodzi o nowy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu. W oparciu o akta administracyjne sprawy Sąd stwierdza, że w petitum pisma Strony z 23 lipca 2023r. zawarty został "wniosek o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu z nieruchomości położonej w O. określonej nr. Działek [...] na drogę wojewódzką nr [...]". Żądanie wniosku brzmi jednoznacznie stąd też odwoływanie się do niejasności w jego sprecyzowaniu jest w ocenie Sądu nieuprawnione. W szczególności w sformułowanym żądaniu Skarżący nie wnosi o wydanie zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy. Ponadto także w zażaleniu złożonym na postanowienie I instancji Strona jasno podkreśla, że ,,proces decyzyjny w niniejszej sprawie tj. w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, jednak organ musi rozważyć także racje wnioskodawcy. Granice uznania wyznacza art. 7 kpa tj. interes społeczny i słuszny interes obywatela oraz przepisy szczególne. Przenosząc ten argument na niniejszy kazus to taki interes zachodzi. Wszystkie ograniczenia techniczne nie występują. Ten zjazd [sprawdziliśmy to wyraźnie] nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym". Sąd podziela stanowisko SKO, że nie można domniemywać żądania wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania i określa jego przedmiot. Niewątpliwie też tylko i wyłącznie strona wskazuje przedmiot żądania, przy czym w razie wątpliwości co do jego istoty czy zakresu jego uszczegółowienie także należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej. W przypadku zatem, gdy żądanie strony jest zredagowane w sposób niedostatecznie zrozumiały czy budzący wątpliwości, organ administracji publicznej ma obowiązek wyjaśnić jej rzeczywistą wolę. Powyższe należałoby wyprowadzić z ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa) oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania (art. 9 Kpa). Mogące zaistnieć wątpliwości co do istoty żądania podania powinny być zatem usunięte w drodze wezwania przez organ administracji publicznej wnioskodawcy do udzielenia stosownych wyjaśnień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751). Sąd stwierdza zatem, że o ile SKO powzięło wątpliwość co do żądania Strony to nic nie stało na przeszkodzie aby te wątpliwości zostały usunięte już na etapie postępowania przed tym Organem. Tym bardziej, że pozyskanie jednoznacznego stanowiska Strony w zakresie tego co jest przedmiotem jej żądania pozwoliłoby także ocenić, czy rozstrzygnięcie postanowienia I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania było zasadne i faktycznie dotyczyło – tak jak to przyjął Organ I instancji – sprawy już uprzednio prawomocnie zakończonej. W oparciu o art. 50 § 1 w związku z art. 8 i art. 9 Kpa Kolegium winno w takim przypadku skierować do Skarżącego wezwanie do udzielania wyjaśnień co do istoty jego żądania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2015r., sygn. akt II GSK 439/14) W piśmie tym Strona powinna ponadto być powiadomiona o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw będących przedmiotem postępowania m.in. skutków prawnych złożenia wniosku o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu o treści tożsamej z żądaniem już wcześniej prawomocnie rozstrzygniętym. Taki sposób procedowania w tej sprawie służyłby nadto realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 Kpa) albowiem pozwoliłby przy użyciu najprostszego środka procesowego rozeznać się Organowi co do tego co jest przedmiotem sprawy i ocenić zasadność rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu I instancji. Zdaniem Sądu organ II instancji, na zasadzie wynikającej z art. 138 § 2 Kpa, nie może zwolnić się od podjęcia tych czynności wyjaśniających, które pozwolą mu na ocenę zasadności zażalenia i tym samym zaskarżonego postanowienia. Powyższe czynności wyjaśniające należałoby postrzegać za niezbędne a ich przeprowadzenie nie byłoby nadmiernie utrudnione (por. art. 136 § 4 w związku z art. 144 Kpa). O ile natomiast okazałoby się, że aktualnie rozpoznawany wniosek byłby analogiczny do tego, jaki Strona złożyła pismem z 13 listopada 2017r. tj. zjazd miałby zostać posadowiony w tym samym miejscu i zapewnić dostęp do działki nr ew. [...], to postanowienie I instancji o odmowie wszczęcia postępowania należałoby uznać za zasadne z uwagi na zapadłe już prawomocne rozstrzygnięcie odmawiające udzielenia zezwolenia na lokalizację tego zjazdu. W takim też przypadku nie zaistniałyby podstawy do wydania rozstrzygnięcia przyjętego w zaskarżonym postanowieniu SKO ale do utrzymania przez Kolegium w mocy postanowienia I instancji. Na gruncie doktryny i orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości to, że odpowiednie stosowanie art. 138 Kpa do rozpatrywania zażaleń (zob. art. 144 Kpa) oznacza, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia uprawniony jest do wydania postanowienia, w którym uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej kwestii (tak: P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 144; Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 144). W sytuacji zatem gdyby w wyniku podjętych czynności wyjaśniających okazało się, że zaistniała podstawa do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o zezwolenie na lokalizację zjazdu (brak tożsamości spraw) to SKO powinien ograniczyć się tylko do uchylenia zaskarżonego postanowienia I instancji odmawiającego wszczęcia postępowania a zatem do wydania rozstrzygnięcia korzystnego dla Strony. Z tych też względów Sąd uznał, że wydając wyrok mocą którego uchylił zaskarżone postanowienie, nie naruszył art. 134 § 2 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO zobowiązane jest do uwzględnienia wytycznych Sądu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania Sąd zadecydował na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 i art. 210 § 2 Ppsa zasądzając od Organu na rzecz Strony kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).