VI SA/Wa 594/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Andrzej Michrowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi A. P. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2004 nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały odmawiającej wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych nr [...] z dnia [...] września 2004r. 2. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz A. P. kwotę 206,30 zł (dwieście sześć złotych i trzydzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]., zwana dalej Radą Okręgowej Izby po przeprowadzeniu konkursu, uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2001r. powołując się na art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19 z 1982r., poz. 145/ oraz na § 244 Załącznika do uchwały nr [...]Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 3 października 1989r. /tekst jednolity - uchwała nr 28/IV/98 Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych i rad okręgowych izb radców prawnych w należących do ich właściwości indywidualnych sprawach radców prawnych i aplikantów radcowskich oraz prowadzenia list radców prawnych i aplikantów radcowskich/ odmówiła A. P. wpisania na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada Okręgowej Izby podała, że kandydat nie zakwalifikował się do II etapu konkursu, wobec tego nie zajął lokaty pozwalającej mu zmieścić się w limicie przyjęć uchwalonym przez Radę. Uchwała ta uprawomocniła się. Wnioskiem z dnia [...] marca 2004 r. A. P. zwrócił się do Rady Okręgowej Izby o wznowienie postępowania w sprawie o przyjęcie na aplikację w 2001r. oraz zwrot kwoty 1200 zł wpłaconej przez niego tytułem wpisu za egzamin. Powołał się na art. 149 k.p.a. i na wyrok Trybunału Konstytucyjnego /dalej TK/z dnia 18 lutego 2004r. /sygn. akt P 21/02/, w którym TK orzekł o niezgodności z Konstytucją tej części ustawy korporacyjnej, na mocy której podjęte zostały uchwały korporacyjne regulujące wpis na listę aplikantów. Ponieważ praktyka przeprowadzania konkursów była niekonstytucyjna żądał zwrotu opłaty, którą uiścił za udział w konkursie. Rada Okręgowej Izby uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., wobec spełnienia przesłanek z art. 145a k.p.a., wznowiła postępowanie w sprawie odmowy wpisu A. P. na listę aplikantów radcowskich. Pismem z dnia [...] września 2004r. A. P. powiadomił Radę Okręgowej Izby, że zmienił nazwisko i obecnie nazywa się A. P. Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2004r. Rada Okręgowej Izby powołując się na art. 151 §1 p. 1 k.p.a. i art. 149 § 2 k.p.a. odmówiła uchylenia uchwały z dnia [...] maja 2001r. nr [...] w sprawie odmowy wpisu A. P. na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu uchwały Rada Okręgowej Izby powołując się na uzasadnienie wyroku TK wskazała, że wyrok TK nie dotyczy konkursów na aplikację, które przeprowadzone były przed jego ogłoszeniem. Konkursy te były przeprowadzane na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych oraz regulaminów wewnętrznych, które nie były przedmiotem oceny TK. Przepisy dotychczasowe, do czasu ich zakwestionowania przez TK, korzystały z domniemania konstytucyjności. Wnioskodawca nie zakwalifikował się do II etapu konkursu, zatem odmowa wpisu była uzasadniona. Nie zachodzą przesłanki z art. 145 a k.p.a. uzasadniające żądanie uchylenia uchwały o odmowie wpisu. Od powyższej uchwały złożył odwołanie A. P. Zarzucał brak rozpoznania istoty sprawy, naruszenie art. 87 ust. 1, art. 190 ust. 4 i art. 8 ust.1 Konstytucji, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 p. 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 123 z 2002r., poz.1059/, naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 145 a § 1 k.p.a. i wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały. Wskazał, że ogłoszony i wiążący jest wyrok TK, nie zaś jego uzasadnienie, zatem skarżący ma prawo skorzystać z instytucji wznowienia postępowania przewidzianej art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 145a k.p.a. Krajowa Rada Radców Prawnych /dalej zwana Krajową Radą/ uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. działając na podstawie art. 33 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz art. 138 § 1 k.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Krajowa Rada w uzasadnieniu uchwały wskazała, że wpis na listę aplikantów wymaga przeprowadzenia konkursu a czynność ta w stosunku do konkretnej osoby nie może podlegać weryfikacji. Powołała się na ten fragment uzasadnienia orzeczenia TK, w którym TK wyjaśnił, że "przepisy dotychczasowe /art. 60 p. 8 b/ także w zakresie orzeczenia o ich niezgodności z Konstytucją –do czasu zakwalifikowania ich przez TK- korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi jego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego". A. P. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucał naruszenie art. 190 ust. 4 w związku z art. 8 Konstytucji oraz 145 a k.p.a. Wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały, stwierdzenie jej nieważności, stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa, uznanie w wyroku uprawnienia skarżącego do wpisu na listę aplikantów i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że należnych mu uprawnień nie może uchylać uzasadnienie wyroku TK, gdyż TK nie do tego jest powołany, aby odmawiać obywatelowi praw przyznanych mu Konstytucją i k.p.a. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002r., poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002r., poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwana p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Rozpatrując sprawę zgodnie z wyżej wskazanym zakresem i kryteriami Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych uchwał doszło do naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Uchwały organów samorządu radcowskiego w sprawach indywidualnych w tym wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich mają walor decyzji administracyjnych, a więc przy ich wydawaniu należy stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem wniosku było żądanie wznowienia postępowania o dokonanie wpisu na listę aplikantów radcowskich i żądanie zwrotu kwoty 1200 zł z tytułu opłaty za udział w konkursie. Zaskarżone uchwały dotyczą jedynie kwestii wznowienia postępowania, a takiego ich zakresu skarżący nie kwestionował podnosząc najpierw w odwołaniu, a potem w skardze jedynie argumenty przemawiające za wznowieniem postępowania. Zgodnie z uregulowaniami przyjętymi w k.p.a. postępowanie "wznowieniowe" jest dwuetapowe. Najpierw organ bada czy wznowienie jest dopuszczalne. W sprawie niniejszej organ uznał prawidłowo, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne. Po przejściu do drugiego etapu postępowania, działając w trybie art. 151 § 1 p. 1 k.p.a. organ uznał, że brak podstaw z art.145a k.p.a. do uchylenia decyzji dotychczasowej. Kontrolując prawidłowość tego rozstrzygnięcia Sąd zważył, że TK wyrokiem z dnia 18 lutego 2004r. po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności art. 60 pkt 8 b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych /Dz.U. nr 19, poz. 145 ze zm./ z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 oraz art. 87 Konstytucji orzekł, że art. 60 pkt 8 b ustawy o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji przez to, że dopuszcza - co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych - możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczania. W obszernym uzasadnieniu TK podniósł, że powierzenie - w drodze ustawy zwykłej - samorządowi radców prawnych prowadzenia aplikacji jest możliwe, zgodne z Konstytucją i może być merytorycznie uznane za zasadne. Nie jest ono jednak, w przekonaniu TK, równoznaczne z upoważnieniem korporacji do samoistnego czy też uregulowanego jedynie w ustawie blankietowo /i tylko w sferze kompetencyjnej/ określania zasad naboru na aplikacje. Prowadzenie aplikacji nie jest automatycznym przekazaniem organom samorządu pełnej gestii oraz swobodnego uznania w zakresie selekcji kandydatów na aplikacje. Zgodnie z art. 65 Konstytucji każda ingerencja w zakres wolności wyboru oraz wolności wykonywania zawodu wymaga - dla uznania jej konstytucyjności - uregulowania, co najmniej ustawowego. Dopuszczalność wkraczania w zakres konstytucyjnie gwarantowanej wolności tylko na podstawie ustawy oraz nieodzowna przejrzystość zasad postępowania konkursowego prowadzą do uznania za niezbędne ustawowego określenia zasad postępowania konkursowego. Dotyczy to zwłaszcza zakresu, w jakim przebieg i wyniki konkursu stanowią przesłanki do podejmowania decyzji wyznaczających zakres korzystania przez uczestników konkursu z ich wolności określonych w art. 65 Konstytucji. W konkluzji TK stwierdził brak ustawowego wskazania merytorycznych kryteriów, określających granice i reguły ingerowania - poprzez ustalanie uchwałą Krajowej Rady zasad konkursu na aplikacje - w sfery objęte wolnością wyboru zawodu, konstytucyjnie gwarantowaną kandydatom na aplikantów. W demokratycznym państwie prawa kryteria te powinny być określone w aktach prawa powszechnie obowiązującego /przede wszystkim w ustawach/. Akty korporacji zawodowych nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego. W świetle wskazanych wyżej wywodów i oraz treści samego rozstrzygnięcia TK, stanowiącego, że art. 60 pkt 8b jest niezgodny z art. 87 ust.1 Konstytucji nie ulega wątpliwości, że konkursy przeprowadzane były według zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją. Ta niezgodność wynika z faktu, że wadliwa, niezgodna z Konstytucją delegacja dla organów samorządu do całkowicie samodzielnego ustanowienia zasad konkursu spowodowała samodzielne uchwalenie zasad konkursowych przez organy samorządu radcowskiego. Te zasady będące aktem wewnętrznym samorządu regulowały sytuację osób, które jeszcze nie należały do korporacji. Tak ustanowione zasady były podstawą przeprowadzenia konkursu, a wyniki konkursu były podstawą odmowy wpisania skarżącego na listę aplikantów. W niniejszej sprawie organy samorządu radcowskiego jako podstawę prawną zaskarżonych uchwał wskazały art. 33 ustawy o radcach prawnych, a więc nie ten przepis, który został uznany za sprzeczny z Konstytucją. Jednak decyzja dotychczasowa /z [...] maja 2001r./, której uchylenia domaga się skarżący została wydana nie tylko na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych, ale także na podstawie uchwalonych przez Krajową Radę, a obowiązujących wówczas, zasad prowadzenia konkursu, które to zasady zostały uchwalone na podstawie niekonstytucyjnego przepisu tj. art. 60 p. 8 b. Tak uchwalone zasady konkursu miały zasadniczy wpływ na treść uchwały Rady Okręgowej Izby z dnia [...] maja 2001r. o odmowie wpisu na listę aplikantów A. P. Nie ma więc wątpliwości, że decyzja dotychczasowa została wydana na podstawie zasad uchwalonych w sposób niezgodny z Konstytucją, a więc niezgodnych z Konstytucją. Oznacza to, że do oceny decyzji dotychczasowej /z [...] maja 2001r./ ma zastosowanie art. 145 a k.p.a., bowiem podstawą odmowy wpisu był wynik konkursu przeprowadzonego na podstawie zasad uchwalonych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia. Przepisy niekonstytucyjnego art. 60 p. 8 b stanowiły więc podstawę zaskarżonej decyzji w tym znaczeniu, że bez ich zastosowania nie uchwalono by zasad konkursu, a bez przeprowadzenia konkursu wg wskazanych zasad nie doszłoby do odmowy wpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że uzasadnienie wyroku TK sugerujące, że przeprowadzonych postępowań konkursowych nie należy wznawiać, nie może uchylać prawa do wznowienia postępowania wynikającego z art. 190 ust. 4 Konstytucji i art. 145 a k.p.a. Jak wyjaśnił sam TK w orzeczeniu z 14 kwietnia 2004r. SK 32/01 /OTK-A 2004/4/35/ moc powszechnie obowiązującą mają sentencje orzeczeń TK, a nie ich uzasadnienia, które przedstawiają motywy i sposób argumentacji sędziów i mają znaczenie perswazyjne oraz edukacyjne. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że podstawa wznowienia z art. 145 a k.p.a., o której mowa w art. 151 § 1 p. 2 k.p.a. - istniała. Ustalenie odmienne zostało dokonane z naruszeniem art. 145 a k.p.a. i art. 151 § 1 p. 2 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd uchylił obie uchwały. Sąd uznał za bezzasadny zawarty w skardze wniosek o uznanie w wyroku uprawnienia skarżącego do wpisu na listę aplikantów, bowiem zgodnie z art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ dalej zwanej p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 p. 4 p.p.s.a., zaś rozpatrywana skarga do tej grupy nie należy. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.