VI SA/Wa 5945/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant ref. Klaudia Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 września 2023 r. nr BP.501.703.2022.2152.KA12.456326 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę W dniu 17 grudnia 2021 r. w G. na ul. P. funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli samochód osobowy (nr rej. [...]), którym w chwili zatrzymania wykonywano przewóz pasażera z ul. P. na ul. P. w G.. Pasażer za przewóz zamówiony za pomocą aplikacji [...] zapłacił 8,99 zł. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał wypis z licencji nr [...] uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówą na obszarze S.. Natomiast kierowca nie okazał uprawnienia do wykonywania krajowego transportu drogowego na obszarze miasta G.. Przewóz był realizowany w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "przewoźnik"). Przebieg i wynik kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli drogowej z 17 grudnia 2021 r. nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "WITD" lub "organ I instancji") zawiadomił B. Spółkę z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwaną "skarżącą", będącą przedsiębiorcą prowadzącym pośrednictwo przy przewozie osób) o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; dalej zwanej "u.t.d."). W toku postępowania skarżąca przedstawiła swoje stanowisko na piśmie, do którego załączyła m.in. kopię licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, udzielonej przewoźnikowi przez Prezydenta Miasta C. w dniu 24 listopada 2020 r. i ważnej do 24 listopada 2035 r. Skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. WITD uzyskał też informację (pismo z 29 grudnia 2021 r.) z Urzędu Miejskiego w G., z której wynikało, że przewoźnik nie figuruje w ewidencji przedsiębiorców posiadających wydaną przez Prezydenta Miasta G. licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze miasta G.. Decyzją z 22 marca 2022 r. WITD, na podstawie art. 92a ust. 1 i 3, art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 3 u.t.d., nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za naruszenie lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. tj. przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. W decyzji wskazano, że suma kar za stwierdzone podczas kontroli naruszenia wyniosła 40 000 zł, jednak zgodnie z art. 92a ust. 3 u.t.d. karę tę ograniczono do wysokości 12 000 zł. Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. Podniosła m.in., że przed rozpoczęciem współpracy z przewoźnikiem dokonała weryfikacji licencji, co uprawniało do skorzystania z aplikacji mobilnej [...]. Podkreśliła, że z żadnej z norm prawnych zawartych w u.t.d., ani innych aktach rangi ustawowej nie można odczytać obowiązków pośrednika sprowadzających się do bieżącej weryfikacji czy podmiot, z którym współpracuje i któremu zleca usługę przewozu nie narusza przepisów w zakresie transportu drogowego. Dodała, że dokonała dwuetapowej weryfikacji faktu posiadania przez przewoźnika odpowiedniej licencji oraz podjęła szereg działań edukacyjnych wskazujących na konieczność dostosowania się do nowych wymagań ustawowych. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości oraz umorzenie postępowania. W toku prowadzonego postępowania uzupełniono materiał dowodowy o pismo z Urzędu Miasta B. (z 24 listopada 2022 r.), z którego wynikało, m.in. że przewoźnik posiadał ważną licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Decyzją z 15 września 2023 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ"), na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") art. 4 pkt 22 oraz 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1) u.t.d. oraz Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., utrzymał w całości w mocy decyzję WITD. Zdaniem GITD, skarżąca dopuściła się zarówno naruszenia art. 5d, jak i naruszenia art. 5e u.t.d., ponieważ przekazała zlecenie przewoźnikowi w zakresie usługi przewozu okazjonalnego, co do którego przewoźnik nie dysponował właściwym uprawnieniem (właściwą licencją), a także miało miejsce pośrednictwo przy przewozie osób w zakresie przewozów okazjonalnych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób, które to działanie jest zakazane zgodnie z art. 5e u.t.d. W ocenie GITD, dla takiej kwalifikacji przewozu nie ma znaczenia fakt posiadania przez przewoźnika licencji na przewóz osób taksówką wydaną przez S., gdyż nie uprawnia ona do wykonywania przewozów na terenie miasta G.. Zdaniem GITD, skarżąca nie zweryfikowała czy przewoźnik posiadał odpowiednią licencję (obowiązującą na obszarze, na którym wykonywany był kontrolowany przejazd), w konsekwencji czego zleciła przewóz podmiotowi, który nie dysponował odpowiednim uprawnieniem. Z tego powodu, że przedmiotowy przejazd nie mógł być zakwalifikowany jako przejazd taksówką, uznano, że był on przewozem okazjonalnym. W rezultacie naruszono zakaz określony w art. 5e u.t.d. tj. prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą. GITD nie stwierdził przy tym podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c u.t.d. Uznał, że dowody, na które powołuje się skarżąca w żaden sposób nie potwierdzają, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Z analizy argumentów skarżącej nie wynika jednoznacznie, że zweryfikowała, czy przed rozpoczęciem przedmiotowego przewozu podmiot wykonujący przewóz miał do niego właściwe uprawnienia, a pojazd, którym będzie realizowany przewóz, jest odpowiedni do przypisanej licencji. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Decyzji tej zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i pominięciu przez GITD okoliczności, czy zostało już ostatecznie zakończone postępowanie dotyczące odpowiedzialności przewoźnika, które dotyczy naruszenia opisanego w protokole kontroli z 17 grudnia 2021 r. podczas gdy rozstrzygnięcie postępowania dotyczącego przewoźnika mogło mieć wpływ na wynik postępowania toczącego się przeciwko skarżącej, gdyż ewentualna odpowiedzialność skarżącej jest pochodną odpowiedzialności przewoźnika, a więc umorzenie postępowania dotyczącego przewoźnika mogło (i powinno) skutkować umorzeniem postępowania wobec skarżącej; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji WITD, pomimo braku sformułowania w niej rozstrzygnięcia w sposób jasny i precyzyjny, a jedynie poprzez odesłanie do lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., który sankcjonuje dwa różne rodzaje naruszeń, tj. przekazywanie zleceń przez pośrednika podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub przekazywanie zleceń z naruszeniem art. 5e u.t.d., skutkujące brakiem możliwości określenia przez skarżącą, za jakiego rodzaju naruszenie nałożona została kara pieniężna; 3) art. 7a § 1 k.p.a., przez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych z art. 5d u.t.d., art. 5e u.t.d. i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 na korzyść skarżącej, i w efekcie nałożenie przez inspektora kary pieniężnej, podczas gdy w sprawie pozostawały wątpliwości prawne co do treści norm prawnych z art. 5d, art. 5e i art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 i wątpliwości te GITD powinien był rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, co skutkowałoby umorzeniem postępowania i brakiem nałożenia kary na skarżącą; II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5d oraz art. 5e w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób ("pośrednik") podmiotowi, który nie posiada licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. ("licencja przewoźnika") lub z naruszeniem art. 5e u.t.d., podczas gdy: a) zgodnie z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a) u.t.d. jedynym ustawowym obowiązkiem pośrednika w zakresie weryfikacji licencji przewoźnika jest weryfikacja przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu pośrednik przekazuje zlecenia przewozu, posiada licencję przewoźnika - a skarżąca wypełniła ten obowiązek; b) skarżąca podjęła współpracę z przewoźnikiem, jako podmiotem zweryfikowanym, w pełni profesjonalnym i wykwalifikowanym, posiadającym licencję przewoźnika taksówką; c) skarżąca jako pośrednik przy przewozie osób nie została wyposażona w odpowiednie narzędzia prawne ani faktyczne do sprawowania bieżącej, skutecznej kontroli nad zgodnością z wymogami prawnymi realizowanych przewozów przez kierowców działających na rzecz przewoźników, którym pośredniczy, zwłaszcza w zakresie wyposażenia technicznego pojazdów czy też posiadania przez przewoźnika ważnej licencji w toku przejazdu; d) obowiązek wykonania przewozu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym również spełnienie przez każdy pojazd, służący do wykonywania przewozu, wymogów określonych w § 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, spoczywa na przewoźniku, który jako podmiot posiadający tytuł prawny do dysponowania pojazdami oraz uprawnienia do wydawania wiążących poleceń kierowcom, ma realny wpływ na ewentualne naruszenia przepisów; e) przewoźnik posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką; 2) art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji przez ich niezastosowanie oraz art. 5d i art. 5e w zw. z art. art. 92a ust. 1 u.t.d. przez ich bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji, w której organ powinien odmówić ich zastosowania, ze względu na sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji , która to sprzeczność polega na: a) wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i nieznajdujących podstaw w ustawie, dodatkowych wymogów, takich jak obowiązek pośrednika wdrożenia takiego systemu, który w sposób skuteczny uniemożliwiałby wykonanie zlecenia przewozu pojazdem odpowiednio oznakowanym oraz który zapewniałby bieżącą, skuteczną weryfikację, czy podmiot, z którym pośrednik współpracuje i któremu przekazuje zlecenia przewozu, nie narusza przepisów z zakresu transportu drogowego, a przy tym ani ustawodawca, ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji takich zadań; b) uznaniu odpowiedzialności pośrednika de facto za działania przewoźnika, bez wyposażenia pośrednika w jakiekolwiek narzędzia prawne, dające możliwość kontrolowania sposobu przestrzegania przepisów prawa przez przewoźników, w tym m.in. umożliwiające weryfikację przez pośrednika, czy dany pojazd został zgłoszony do licencji przewoźnika; c) wprowadzeniu sankcji administracyjnej, stanowiącej dolegliwość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia; 3) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną, podczas gdy: a) skarżąca nie miała wpływu na naruszenie, a samo naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć - co zostało wykazane w przedstawionym w toku postępowania pisemnym stanowisku, zawierającym stosowne wnioski dowodowe; b) skarżąca podjęła wszelkie możliwe działania, których można było od niej racjonalnie oczekiwać, aby nie doszło do naruszenia, w tym m.in.: i. przed rozpoczęciem współpracy z przewoźnikiem zweryfikowała, czy przewoźnik posiada licencję przewoźnika w zakresie przewozu osób taksówką; ii. poinformowała wszystkich przewoźników, z którymi współpracuje, o konieczności odpowiedniego oznakowania i wyposażenia taksówki; iii. poinformowała wszystkich przewoźników, którym pośredniczy, o konieczności posiadania przez kierowcę podczas kontroli wypisu z licencji taxi, konsekwencjach niespełnienia wymagań narzuconych przez ustawodawcę; iv. wprowadziła odpowiednie zapisy w stosowanych przez skarżącą Ogólnych Warunkach Świadczenia Usług, wymuszające stosowanie się przez przewoźników do przepisów ustawy o transporcie drogowym; 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną za ww. naruszenie, w sytuacji, w której w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej ustaliły tylko jeden przypadek przekazania zlecenia na rzecz podmiotu nieposiadającego odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 lub z naruszeniem art. 5e u.t.d., a literalna treść opisanego w ustawie naruszenia wymaga stwierdzenia wielokrotnych (co najmniej dwóch) przypadków przekazania zleceń. Mając na uwadze te zarzuty, skarżąca wniosła o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: – pn. Standardy Społeczności [...] oraz artykułu Polskiej Agencji Prasowej z 4 listopada 2022 r. – mających wykazywać, że skarżąca działa nie tylko z należytą starannością, ale nawet z największą starannością, aby zapewnić bezpieczeństwo pasażerów przy przewozach pasażerów, realizując w ten sposób cele ustawodawcy przy nowelizacji u.t.d.; – wniosku Skarżącej o udzielenie informacji z 25 stycznia 2021 r., odpowiedzi Urzędu [...] W. z 22 lutego 2021 r. – mających wykazywać, że przewoźnik posiadał licencję przewoźnika od 10 marca 2020 r., a skarżąca należycie zweryfikowała posiadanie licencji przez przewoźnika; 2) uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego, 3) zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Skarga złożona w tej sprawie nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły: art. 4 pkt 22 oraz 24, art. 5b ust. 1 i 2, art. 5d, art. 5e, art. 27b, art. 27d, art. 92a ust. 1, 3, 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. Artykuł 4 pkt 22 u.t.d. definiuje "obowiązki lub warunki przewozu drogowego". Z kolei z art. 4 pkt 24 u.t.d. wynika, że pośrednictwo przy przewozie osób to działalność gospodarcza polegająca na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a. zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b. pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c. umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób – samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji. Natomiast zgodnie z art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Natomiast art. 5d u.t.d. stanowi, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób jest obowiązany prowadzić takie pośrednictwo wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1. Wskazany art. 5b ust. 1 u.t.d. określa, że podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką - wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W stosunku do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, należy dodać, że stosownie do art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką jest udzielana na określony obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Ustawodawca zastrzegł przy tym, że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru (zob. art. 6 ust. 5 u.t.d.). Z przywołanych przepisów wynika, że przedsiębiorca, który na podstawie licencji, o której mowa w art. 5b ust. 2 pkt 2 u.t.d., wykonuje pośrednictwo przy przewozie osób (zdefiniowane w art. 4 pkt 24 u.t.d.), może przekazywać zlecenia przewozu osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. (w brzmieniu przepisów ustawy z daty zdarzenia/kontroli) podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12 000 złotych za każde naruszenie, z tym że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40 000 złotych za każde naruszenie. Z kolei z art. 92a ust. 3 u.t.d. wynika, że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych. Natomiast art. 92a ust. 7 u.t.d. w zakresie wykazu naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, a także wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia odsyła do załącznika nr 3 do u.t.d. Zawarty w tym załączniku przepis lp. 2.20. określa natomiast karę pieniężną w wysokości 40 000 zł za przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy. Ustawodawca w art. 27b ust. 1 u.t.d., zobowiązał przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Przez pojęcie odpowiedniej licencji, należy oczywiście rozumieć licencję, która będzie właściwa dla konkretnego, zleconego przewozu. Realizacja tego obowiązku nie może bowiem sprowadzać się wyłącznie do ustalenia, czy przewoźnik posiada jakąkolwiek licencję. Ustawodawca wymaga, aby zlecenie przewozu było przekazane wyłącznie przewoźnikowi z odpowiednią licencję, a zatem obowiązkiem pośrednika przekazującego zlecenie przewozu jest zweryfikowanie, czy dany przewoźnik ma licencję, która uprawnia go do realizacji konkretnego, przekazywanego zlecenia przewozu. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką ma charakter podmiotowy (jest udzielana konkretnemu przedsiębiorcy, jeżeli spełnia warunki określone w art. 6 ust. 1 pkt 1-2 u.t.d.). Jednakże z art. 6 ust. 4 u.t.d. wynika jednoznacznie również jej przedmiotowy charakter. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką jest wydawana na ściśle określony pojazd oraz obszar (por. wyroki NSA z 24 lutego 2011 r. II GSK 290/10 i z 27 czerwca 2023 r. II GSK 1116/22). Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, że skarżąca zleciła wykonanie przewozu na terenie Miasta G., zaś przewoźnik nie posiadał licencji uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze tego miasta. Nie zmienia tego fakt, posiadania licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie innych miast tj. C. oraz S.. W ocenie Sądu ustalenia te uznać należy za prawidłowe, wobec czego trzeba przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie pozwala na zastosowanie art. 6 ust. 5 u.t.d. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Wykładnia art. 6 ust. 5 u.t.d. była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który konsekwentnie podkreśla, że już z literalnego brzmienia omawianego przepisu jasno wynika zasada, że poza obszarem określonym w licencji taksówkowej nie można świadczyć usług przewozowych. Choć art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na obszarze określonym w licencji – to jednak tylko w sytuacjach w przepisie tym określonych. Dopuszczalne jest zatem wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, jak i spoza tego obszaru na obszar objęty licencją – w drodze powrotnej przewozu wykonywanego poza obszar licencji, jak i w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Nie ma natomiast możliwości świadczenia usług poza obszarem określonym w licencji. W każdym innym przypadku będzie bowiem miało miejsce świadczenie usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji (por. wyroki NSA z: 10 lutego 2015 r. II GSK 2206/13, 17 marca 2015 r. II GSK 272/14, II GSK 1156/14; 10 września 2015 r. II GSK 1260/14; 22 października 2015 r. II GSK 1874/14). Przesłanki zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 5 u.t.d. powinny być interpretowane w sposób ścisły, przy uwzględnieniu wszystkich metod wykładni – językowej, systemowej i celowościowej. W powołanym orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że ostatnie zdanie tego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie spoza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera spoza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może przyjmować na terenie wskazanym w licencji zlecenia na wykonywanie przewozów na terenie nieobjętym licencją, jak również pojechać z terenu wskazanego w licencji na inny teren i przyjmować następne zlecenia na przewozy na jego obszarze, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu. Nie można zatem uznać, że przepis ten (art. 6 ust. 5 u.t.d.) pozwala wykonywać przewóz poza obszarem określonym w licencji pod tym tylko warunkiem, że w chwili przyjęcia zlecenia pojazd znajdował się na obszarze określonym w licencji (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2016 r. II GSK 1320/15). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całej rozciągłości podziela to stanowisko. Materiał dowodowy zebrany przez organy niewątpliwie wskazuje zaś, że w tej sprawie przewóz był realizowany wyłącznie na obszarze Miasta G.. Przekazanie przez przedsiębiorcę pośredniczącego w przewozie osób zlecenia przewozu przewoźnikowi, który nie ma odpowiedniej licencji, a więc licencji, która uprawniałaby go do realizacji przekazywanego zlecenia przewozu na obszarze objętym tą licencją – narusza art. 5d u.t.d. i skutkuje odpowiedzialnością, o której mowa w art. 92a ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 7 u.t.d. w zw. z lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. Nałożenie kary administracyjnej na pośrednika na podstawie lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. nie jest uzależnione od tego, czy pośrednik przekazał więcej niż jedno zlecenie podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o którym mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d. Użyte w lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. sformułowanie "przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie" nie oznacza, że hipoteza normy wynikającej z tego przepisu wymaga przekazania przez pośrednika więcej niż jednego zlecenia. W ocenie Sądu analizowane sformułowanie należy odczytywać w nawiązaniu do definicji pośrednictwa przy przewozie osób (art. 4 pkt 24 u.t.d.), w której ustawodawca również używa liczby mnogiej, wskazując że jest to "działalność gospodarcza polegająca na przekazywaniu zleceń przewozu osób". Tak jak nie ulega wątpliwości, że przekazanie każdego zlecenia przewozu osób jest pośrednictwem przy przewozie osób, tak też niewątpliwe jest, że przekazanie przez pośrednika każdego zlecenia przewozu podmiotowi nieposiadającemu odpowiedniej licencji jest penalizowane na podstawie lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. Dlatego błędnie podniesiono w skardze, kierując się wykładnią literalną przepisu lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., że sankcjonuje on przekazanie nie jednego, a co najmniej dwóch zleceń podmiotowi, który nie posiada licencji przewoźnika lub podmiotowi wykonującemu przewóz okazjonalny. Zastosowanie jedynie wykładni literalnej prowadzi do wypaczenia celów ustawy u.t.d. i bezpodstawnego różnicowania sytuacji podmiotów podlegających nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej tylko ze względu na ilość, a nie rodzaj popełnionego czynu. Potwierdzeniem prawidłowości powyższej wykładni lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. są wyniki wykładni systemowej wewnętrznej, bowiem to że w pozostałych regulacjach prawnych sformułowanych w tym załączniku używa się określeń w liczbie pojedynczej wynika z charakteru popełnianych czynów i wbrew wywodom skargi, nie wskazuje na wynikającą z nich bezwzględną regułę, że użycie liczby mnogiej w opisie czynu, pozwala na ukaranie tylko w sytuacji, gdy przedsiębiorca dopuścił się co najmniej dwóch czynów, a nie każdego z nich, skoro każdy z nich wyczerpuje dyspozycję przepisu lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. Z treści zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika za jakie naruszenie została nałożona kara pieniężna. Nałożona na skarżącą kara pieniężna związana jest z naruszeniem Ip. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., zgodnie z którym przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy, podlega karze pieniężnej. Omawiana regulacja (Ip. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d.) nie jest "rozbita" na jednostki redakcyjne, z których jedna dotyczyłaby przekazywania zleceń podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, a druga przekazywania zleceń z naruszeniem art. 5e u.t.d. Ustawodawca dokonał jednolitego zapisu przedmiotowego naruszenia, a wobec tego ta właśnie regulacja (Ip. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d.) zawiera przepis sankcyjny, a więc stanowi materialnoprawną podstawę nałożenia kary pieniężnej. Wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego determinuje zakres ustaleń faktycznych, jakie organy musiały poczynić w sprawie, aby dopuszczalne było zastosowanie tych przepisów i w konsekwencji nałożenie na skarżącą kary pieniężnej z lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. Organy Inspekcji Transportu Drogowego musiały zatem zweryfikować, czy 1) zlecenie przewozu skontrolowanego 17 grudnia 2021 r. w G. zostało przekazane przewoźnikowi przez skarżącą, a jeśli tak, to czy 2) przewoźnik miał licencję, która była odpowiednia do realizacji tego zlecenia przewozu. W ocenie Sądu, prowadząc postępowanie wyjaśniające, GITD nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 6 k.p.a. ("organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa."), art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli."), art. 7a § 1 k.p.a. ("jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ."), art. 8 § 1 k.p.a. ("organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania."), art. 77 § 1 k.p.a. ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy."), art. 80 k.p.a. ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona."), ani art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. ("decyzja zawiera rozstrzygnięcie"). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca przekazała przewoźnikowi zlecenie przewozu na obszarze Miasta G. pomimo tego, że nie posiadał on uprawnień wydanych przez Prezydenta tego miasta (przewoźnik posiadał jedynie licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na obszarze innych miasta tj. C. oraz S.). Sąd za chybiony uznał również zarzut naruszenia zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.). Wbrew twierdzeniom skarżącej, w okolicznościach tej sprawy nie było wątpliwości co do treści norm prawnych wynikających z art. 5d, art. 5e, art. 92a ust. 1 u.t.d. i lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., których nie można byłoby rozwiać przy wykorzystaniu reguł wykładni prawa. Okoliczność, że skarżąca niektóre z tych przepisów interpretuje odmiennie niż organy administracji, sama w sobie nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki do stosowania art. 7a § 1 k.p.a. W konsekwencji nie było podstaw do rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, bo takie wątpliwości nie pozostawały w sprawie. Za nietrafny uznać należy zarzut skargi wskazujący na pominięcie tego, czy zostało ostatecznie zakończone postępowanie dotyczące odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie opisane w protokole kontroli. Zdaniem Sądu, formułując ten zarzut, skarżąca przyjęła błędne założenie, że jej odpowiedzialność jest pochodną odpowiedzialności przewoźnika. Wbrew temu założeniu, ustawodawca w przywołanych wyżej przepisach nie uzależnił odpowiedzialności przedsiębiorcy pośredniczącego w przewozie osób za przekazanie zlecenia przewozu podmiotowi, który nie ma odpowiedniej licencji od tego, czy odpowiedzialność poniósł również przewoźnik, który wykonał dany przewóz, nie mając odpowiedniej licencji. Odpowiedzialności te są od siebie niezależne, dotyczą naruszenia różniących się obowiązków (przekazanie zleceń przewozu wyłącznie podmiotom mającym odpowiednią licencję, podejmowanie i wykonywanie przewozu osób po uzyskaniu odpowiedniej licencji), których naruszenie jest penalizowane na podstawie innych przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. (lp. 2.20. i lp. 1.1.). W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że organy miały w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie obowiązek ustalania, czy przewoźnik został ukarany za naruszenie stwierdzone w czasie kontroli drogowej, podczas której stwierdzono także inne naruszenie, przypisane następnie skarżącej spółce. Z zreferowanych na wstępie ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego, jak i z wyjaśnień skarżącej wynika, że poza sprawdzeniem, że przewoźnik dysponuje ważną licencją na wykonywanie przewozu osób taksówką, skarżąca nie zweryfikowała, czy zlecenie przewozu przekazywane przewoźnikowi w dniu kontroli drogowej zostanie wykonane w ramach licencji, która jest odpowiednia do realizacji tegoż przewozu. W przypadku powoływania się na ważną licencję na obszarze prowadzenia przewozów w C. (stanowisko skarżącej z 7 marca 2022 r.) lub S. (wypis z licencji okazany podczas kontroli) wymagało to zweryfikowania, czy wykonanie przewozu nastąpi właśnie w tych miastach. Skarżąca nie podważyła zaś ustaleń, że rzeczony przewóz odbył się wyłącznie na obszarze Miasta G.. Powyższe oznacza, że skarżąca przekazała zlecenie przewozu osób przewoźnikowi, który nie miał odpowiedniej licencji, czyli licencji, która uprawniałaby go do wykonania przekazanego zlecenia przewozu. Takie ustalenia upoważniały organy Inspekcji Transportu Drogowego do oceny, że doszło do naruszenia przepisów u.t.d., penalizowanego w lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że skarżąca podlegała karze pieniężnej określonej w art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. Z uwagi na okoliczność, że naruszenie, którego dopuściła się skarżąca (zagrożone karą w wysokości 40 000 zł) zostało stwierdzone w wyniku jednej kontroli drogowej, to w sprawie znajdował zastosowanie art. 92a ust. 3 u.t.d., który ogranicza wysokość nakładanej kary pieniężnej do 12 000 zł. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano również dlaczego w sprawie nie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności skarżącej spółki na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. ("nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć"). Przedstawione dowody nie potwierdzają, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika bowiem, że skarżąca nie zweryfikowała, czy przed rozpoczęciem ww. przewozu podmiot wykonujący przewóz miał na niego właściwą licencję, tj. na obszarze prowadzenia przewozów w Mieście G.. Odnosząc się do zarzutów skarżącej spółki dotyczących niekonstytucyjności wykładni powołanych wyżej przepisów u.t.d. i postulowanego w uzasadnieniu skargi wniosku Sądu dotyczącego wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, czyli zadania pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do wystąpienia z takim pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2393). Podstawą do przedstawienia przez sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być bowiem uzasadnione wątpliwości sądu, a nie strony (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. OSK 971/04); w tej sprawie jednak Sąd wątpliwości nie ma. Tym samym żądania strony w tym zakresie nie obligują składu orzekającego do wystąpienia z takim pytaniem (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r. w sprawie I OSK 405/18 i powołane tam orzecznictwo). Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że nałożenie kary pieniężnej w tej sprawie naruszało art. 2 Konstytucji RP ("Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.") i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ("ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.") w sposób opisany w zarzucie skargi. Nie ma podstaw do przyjęcia, że przepisy art. 92a ust. 1, art. 5d, art. 5e u.t.d. oraz lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d. wprowadzają arbitralne, nieproporcjonalne i nieznajdujące podstaw w ustawie dodatkowe wymogi, natomiast ustawodawca ani organy państwowe nie zapewniają odpowiednich narzędzi prawnych w celu realizacji zadań przez pośrednika. W ocenie Sądu wymaganie przekazywania zleceń przewozów wyłącznie przewoźnikom, którzy mają licencję odpowiednią do wykonania tych przewozów nie jest wymaganiem nieproporcjonalnym. Kary nakładane za popełnienie deliktu administracyjnego, a więc za naruszenie określonych prawem administracyjnym zakazów, bądź za niewykonywanie obowiązków administracyjno-prawnych mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Warto na marginesie zauważyć, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów przewidzianych w prawie administracyjnym. W orzecznictwie oraz doktrynie nie budzi większych wątpliwości kwestia samej dopuszczalności stosowania omawianych sankcji. Zaznacza się jednak, że muszą być one współmierne w stosunku do rodzaju naruszenia. Aby mogły być skuteczne, muszą również być nieuchronne i powodować określoną dolegliwość. Jednocześnie zasada określoności i pewności prawa wymaga, aby norma naruszona, za którą grozi sankcja, była sformułowana w sposób czytelny i jednoznaczny w powszechnie obowiązującym akcie prawnym. W ocenie Sądu skarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo zinterpretowane i zastosowane przepisy, w tym lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d., art. 5b, art. 5e i art. 5d u.t.d., o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze, ponieważ w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a. mógł on zostać oceniony jedynie jako zbędny. Przepis ten uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych dla sprawy wątpliwości. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodzi; organy wydające w niej decyzje I i II instancji w sposób niewątpliwy i wyczerpujący dla podjętego rozstrzygnięcia ustaliły i wyjaśniły, w procesie subsumpcji stanu faktycznego pod mające zastosowanie dla jego oceny normy prawne, wszystkie istotne w tym względzie okoliczności, tak że nie ma warunków ani potrzeby przeprowadzania na ten temat dodatkowych dowodów. Poza tym, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przez co nie ma też podstaw do podejmowania odrębnych i dodatkowych czynności dowodowych z dokumentów, stanowiących czy wynikających z akt administracyjnych. Okoliczność, że skarżąca spółka podejmowała określone działania o charakterze systemowym dotyczące organizacji jej działalności gospodarczej nie zmienia tego, że w tej sprawie skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia i mogła temu naruszeniu zapobiec, gdyby zweryfikowała, czy przekazywane zlecenie przewozu będzie realizowane zgodnie z odpowiednią licencją, a więc w tej sprawie, czy przewoźnik posiada licencję obejmującą obszar przedmiotowego przewozu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.