VI SA/Wa 5953/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi I. P., B. V., A. L., P. L., B. K. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z [...] września 2023 roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także jako "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej też "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania I P., A. i P. L. oraz B. i W. K. od uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...], uznającej za bezzasadną skargę na działalność Burmistrza Gminy [...], dotyczącą zagrożenia bezpieczeństwa drogowego drogi wewnętrznej nr [...] we wsi O. gm. [...] i odmowy położenia spowalniaczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że tryb skargowo - wnioskowy (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, co czyni wniesione odwołanie niedopuszczalnym. Podejmowane w trybie art. 237 § 3 k.p.a. zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu, podlegających kontroli instancyjnej. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w szczególności nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Uchwały rad gmin podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2023 roku, I. P., B. V., A. L., P. L., B. K. i W. K. (dalej też jako "skarżący") wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, art. 8, art. 107 § 3, art. 29, art. 9, art. 11 i art. 138 § 2 oraz art. 64 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a.") Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Otóż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest ostateczne postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Zaskarżone postanowienie SKO wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., który określa, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaznaczyć należy, że przepisy prawne nie wskazują bezpośrednio przesłanek niedopuszczalności odwołania. W orzecznictwie oraz ugruntowanym stanowisku doktryny prawa wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Generalnie przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie, musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę (patrz Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 134 k.p.a., LEX/el. 2024). W realiach niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2023 roku, stwierdziło niedopuszczalność odwołania I. P., A. i P. L. oraz B. i W. K. od uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...]. Powyższa uchwała podjęta została na skutek skargi na działalność Burmistrza Gminy [...], dotyczącej zagrożenia bezpieczeństwa drogowego drogi wewnętrznej nr [...] we wsi O. gm. [...] i odmowy położenia spowalniaczy, przy czym skarga ta została uznana przez Radę Miejską [...] za bezzasadną. Jednocześnie, co istotne, podstawę prawną wspomnianej uchwały stanowił między innymi art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) w związku z art. 229 pkt. 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl tegoż art. 229 pkt 3 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy, przy czym w art. 229 k.p.a. jest mowa o skardze w rozumieniu art. 227 k.p.a. Obydwa przywołanie powyżej przepisy znajdują się bowiem w Dziale VIII k.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski". Zgodnie z art. 221 k.p.a., zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Zgodnie z kolei z art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Natomiast w myśl art. 237 k.p.a., organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca (§1). O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (§ 3). Postępowanie skargowe kończy się zatem czynnością materialno-techniczną czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Jak stanowi przy tym art. 238 § 1 k.p.a., załatwienie skargi następuje przez zawiadomienie (pismo) zawierające oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (p. postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB 7/99 i 21 listopada 2000 r., III SAB 108/99 oraz postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., I SA/Rz 117/05; dostępne w bazie internetowej na stronie NSA). Zatem specyfiką postępowania skargowego, uregulowanego działem VIII kodeksu postępowania administracyjnego, jest to, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną - zawiadomieniem, nie podlegającym zaskarżeniu i kontroli sądowej. Jeśli organem, do którego została skierowana taka skarga jest rada gminy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, organ ten rozpoznaje skargę uchwałą. Nie zmienia to jednak faktu, że nadal, ponieważ taka uchwała kończy postępowanie uproszczone jednoinstancyjne, nie przysługuje od niej żaden środek zaskarżenia, a w szczególności odwołanie. W tej sytuacji wniesienie odwołania od uchwały Rady Miejskiej [...], uznającej skargę wniesioną na podstawie art. 227 k.p.a. na działalność Burmistrza Gminy [...], za bezzasadną, obligowało SKO do stwierdzenia, w drodze postanowienia, jego niedopuszczalności. W tej sytuacji, wobec prawidłowości podjętego przez SKO rozstrzygnięcia, żaden z podniesionych w skardze zarzutów w niniejszej sprawie nie mógł być uwzględniony. Z powyższych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.