VI SA/Wa 597/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 439/02/2023/Ub w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi P. W. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] ustalająca, że P. W., podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 grudnia 2022 r. do dnia wydania decyzji. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 109 ust. 1, 3 i 4, art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2561, ze zm.) dalej: "ustawa o świadczeniach". Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: Na skutek wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "organ", "Prezes NFZ") wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej podlegania przez Skarżącego obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą. W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wskazał na przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, a następnie wyjaśnił, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej od 1 października 2019 r. Przeważająca działalność: roboty związane z budową mostów i tuneli. Firma przedsiębiorcy: Przedsiębiorstwo budowlane P. W. Działalność została zawieszona wpisem z 30 stycznia 2023 r. od 30 listopada 2022 r. Na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej także "CEIDG") ustalono, że drugim wspólnikiem spółki cywilnej jest M. R., który nie zawiesił działalności. Zdaniem organu, z wpisu w CEIDG nie wynika wprost, że zawieszenie działalności przez Stronę dotyczy spółki cywilnej, ponieważ w miejscu, gdzie winna być wpisana data zawieszenia działalności gospodarczej w spółce nie została wskazana żadna data, natomiast widnieje data zakończenia działalności prowadzonej indywidualnie. Jednakże na podstawie złożonego przez Stronę oświadczenia, jak również na podstawie informacji przekazanych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. uznano za zasadne stwierdzenie, że działalność gospodarcza była prowadzona wyłącznie w formie spółki cywilnej, zatem wpis o zawieszeniu działalności dotyczył również spółki cywilnej. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, zawieszenie działalności w spółce cywilnej jest skuteczne pod warunkiem zawieszenia jej przez wszystkich wspólników. Analiza wpisu w CEIDG działalności wykonywanej przez M. R. wykazała brak zgłoszenia zawieszenia działalności w spółce. Powyższy fakt potwierdza również Naczelnik Urzędu Skarbowego w R., który wskazał, że M. R. nie zgłosił zawieszenia indywidualnej działalności, nie zrobiła tego również spółka "A.". W świetle zebranych dowodów oraz obowiązujących przepisów prawa, należało stwierdzić, że zawieszenie działalności gospodarczej w spółce, zgłoszone przez Skarżącego w CEIDG, nie było skuteczne, ponieważ nie został spełniony wymóg art. 22 ustawy Prawo przedsiębiorców nakładający obowiązek zgłoszenia zawieszenia działalności przez wszystkich wspólników spółki cywilnej. Zatem, z tytułu wykonywania działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej "A." Skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od 1 grudnia 2022 r. Skargę na powyższą decyzje wniósł Skarżący, wskazując że nie prowadził żadnej działalności gospodarczej od 1 grudnia 2022 r., gdyż prowadzona przez niego indywidualna działalność została zawieszona, a działalność spółki A. "wyrejestrowana z ZUS w dn. 01-12-2022 r.". Wskazał także, że nie posiada już żadnych wspólników z tego tytułu, a zatem i ubezpieczenia z tytułu prowadzonej działalności w formie spółki cywilnej. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej "p.p.s.a."). W sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja z dnia [...] grudnia 2023 r. wydana przez Prezesa NFZ ustalająca, że Skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 grudnia 2022 r. do dnia wydania decyzji. Organ uznał bowiem, że wprawdzie Skarżący zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą z dniem 30 listopada 2022 r. również jako wspólnik spółki cywilnej, jednakże zawieszenie to nie mogło zostać uznane za skuteczne, gdyż drugi ze wspólników działalności prowadzonej w ramach spółki cywilnej nie zawiesił. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2561, ze zm.), zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają: osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są: osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców lub przepisów o ubezpieczeniach społecznych lub ubezpieczeniu społecznym rolników. Stosownie do treści art. 5 pkt 21, osoba prowadząca działalność pozarolniczą to osoba o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei stosownie do art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1230, ze zm.), dalej "ustawa systemowa", za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się: osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców lub innych przepisów szczególnych, z wyjątkiem ust. 6a (pkt 1). Ww. wyjątek dotyczy przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, który podejmuje działalność gospodarczą po raz pierwszy albo podejmuje ją ponownie po upływie co najmniej 60 miesięcy od dnia jej ostatniego zawieszenia lub zakończenia. Obowiązek w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych powiązany był z objęciem ubezpieczeniami społecznymi, które z kolei związane są m.in. z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy systemowej obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegają, z zastrzeżeniem art. 8 i 9, osoby fizyczne, które na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są: osobami prowadzącymi pozarolniczą działalność oraz osobami z nimi współpracującymi. W świetle zaś art. 13 pkt 4 ustawy systemowej, obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 221), dopuszczono możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną wiążąc ją z uzyskaniem wpisu/złożeniem wniosku o wpis/ zgłoszeniem działalności do CEIDG. Zaś kwestię zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej reguluje przepis art. 22 ww. ustawy. Z treści art. 22 ust. 1 tej ustawy wynika, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na zasadach określonych w niniejszej ustawie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych. Przy czym przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą jako wspólnik spółki cywilnej oraz poza tą spółką może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w jednej z tych form. Przepisy art. 24 i art. 25 stosuje się do zawieszonej formy wykonywania działalności gospodarczej (ust. 3 art. 22). W przypadku wykonywania działalności gospodarczej w spółce cywilnej zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest skuteczne pod warunkiem jej zawieszenia przez wszystkich wspólników (ust. 5 art. 22 ustawy Prawo przedsiębiorców). A zatem zasadniczo rację ma organ, że w sytuacji wykonywania działalności gospodarczej w spółce cywilnej dla skutecznego zawieszenia wykonywania działalności konieczne jest jej zawieszenie przez wszystkich wspólników. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy (ust. 1 art. 24 ustawy Prawo przedsiębiorców). W sprawie organ wskazał, że Skarżący prowadził działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej od 1 października 2019 r. i podlegał wpisowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na podstawie ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 541). Stosownie do ust. 4 art. 24 ustawy Prawo przedsiębiorców, wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej oraz o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej w przypadku przedsiębiorców podlegających obowiązkowi do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej następuje na podstawie przepisów o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Wpisowi do CEIDG podlegają między innymi dane dotyczące daty zawieszenia i wznowienia wykonywania działalności gospodarczej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o CEIDG). Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że nie ulega wątpliwości, iż aktywny wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej tworzy domniemanie wykonywania tej działalności gospodarczej. Domniemanie to można jednak, w ocenie Sądu, podważyć przedstawiając dowody przeciwne. Podstawą do powstania obowiązku ubezpieczenia społecznego jest faktyczne wykonywanie działalności pozarolniczej (art. 13 pkt 4 tej ustawy systemowej), w tym działalności gospodarczej, czyli rzeczywiste podjęcie i prowadzenie działalności zarobkowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.05.2023 r. VI SA/Wa 2723/22). Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana, a więc między innymi także, czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu, należy do sfery ustaleń faktycznych, a samo istnienie wpisu w ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 17.12.2019 r. II GSK 956/19). Wpis prowadzi zatem do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona. Domniemanie faktyczne, wynikające z zarejestrowania działalności gospodarczej, może być jednakże obalone. Przeprowadzenie przeciwdowodu obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z dokumentów urzędowych. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża zatem tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia. Podkreślenia wymaga, że zaistnienie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej musi być rzeczywiste, co oznacza, że ubezpieczonego obciąża obowiązek wykazania wystąpienia okoliczności niezwiązanych z warunkami wykonywania działalności gospodarczej. W sprawie organ uznał, że Skarżący zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej prowadzonej w formie spółki cywilnej, przyjmując jednocześnie że zawieszenie to nie jest skuteczne z uwagi na brak zawieszenia działalności przez drugiego wspólnika. W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne organu poczynione w tej sprawie należy uznać za niewystarczające. W okolicznościach sprawy niniejszej, zadaniem organu było ustalenie, czy i w jakim okresie pozarolnicza działalność gospodarcza w ramach spółki cywilnej była przez Skarżącego prowadzona. Rolą Strony było zaś ewentualne wykazanie, że w spornym okresie nie prowadziła działalności gospodarczej. Z akt sprawy wynika, że Skarżący od początku wskazywał (jeszcze w korespondencji z ZUS), iż od momentu zawieszenia pozarolniczej działalności gospodarczej tj. od 30 listopada 2022 r. działalności tej również w ramach spółki cywilnej nie prowadził. Organ ustalił, że działalność gospodarcza w formie spółki cywilnej została przez Stronę zawieszona, nie ustalił jednakże czy rzeczywiście działalność w tej formie została zaprzestana z datą wskazaną przez Stronę. Dostrzec należy, że Skarżący nie kwestionował, iż do 30 listopada 2022 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej, jednakże konsekwentnie przeczył prowadzeniu tej działalności po tej dacie. Stanowiska Strony nie neguje uzyskana przez Prezesa NFZ od organów skarbowych informacja, że Skarżący wykazywał przychody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej jako wspólnik spółki cywilnej za rok 2022. Zauważyć przy tym należy, że brak jest możliwości ustalenia przychodów za poszczególne miesiące danego roku. Informacja ta wynika z pisma Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 31 maja 2023 r. Nadto ww. Naczelnik poinformował (pismo z 27 czerwca 2023 r.), że spółka cywilna nie zgłosiła zawieszenia działalności. Również i indywidualna działalność prowadzona przez wspólnika M. R. nie została zawieszona. W odpowiedzi na skargę organ zarzuca Stronie brak aktywności w toku postępowania wyjaśniającego, jednakże z akt sprawy nie wynika by wzywał Skarżącego do wykazania czy po 30 listopada 2022 r. działalność w ramach spółki cywilnej była wykonywana. Zatem w realiach tej sprawy organ winien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie i ustalić czy działalność w ramach spółki cywilnej była w okresie objętym decyzją prowadzona. Organ winien także włączyć do akt administracyjnych wszystkie dokumenty, które podaje analizie. Ich brak uniemożliwia bowiem sądowi ocenę poprawności ustaleń dokonanych w oparciu o te dokumenty. Jak wynika z treści decyzji, organ poddaje analizie informacje zawarte w CEIDG zarówno w odniesieniu do Skarżącego jak i wspólnika M. R., jednakże stosownych dokumentów w aktach sprawy brak. Organ winien także ocenić dokumenty załączone przez Stronę do skargi, na potwierdzenie swoich racji. W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że aktualnie postępowanie w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego zostało ograniczone do postępowania przed Prezesem NFZ, bez możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy. W tych okolicznościach sprawy uznać należało, że Prezes NFZ wydając skarżoną decyzję nie wyjaśnił jej stanu faktycznego, czym naruszył w istotnym stopniu zasady postępowania dowodowego, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a.". W konsekwencji przedwcześnie uznał, że Skarżący podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie objętym decyzją. Stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes NFZ dokona ustaleń faktycznych we wskazanym wyżej zakresie, a następnie ponownie rozstrzygnie sprawę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o uchyleniu decyzji zaskarżonej.