VI SA/Wa 598/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Asesor WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. R. J. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozów regularnych na linii komunikacyjnej W.-R.-C. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż skarżący prowadząc działalność gospodarczą pod nazwą P. R. J. uzyskał w dniu [...] grudnia 1998 r. zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozów regularnych na linii komunikacyjnej W.–R.-C. wydane przez Wojewodę [...] na czas nie oznaczony na podstawie art. 4 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 z późn. zm.). W zezwoleniu tym zostało zapisane, iż jest ono ważne z obowiązującym rozkładem jazdy oraz wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozów. W dniu [...] lutego 2004 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] w [...] doręczył skarżącemu pismo informujące go o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w związku z brakiem aktualnego rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej W.-R.-C. oraz brakiem licencji na wykonywanie transportu drogowego. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Marszałek Województwa [...] cofnął skarżącemu zezwolenie na wykonywanie krajowego drogowego przewozu osób na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym powołując się na to, że skarżący nie posiada aktualnego rozkładu jazdy, gdyż począwszy od roku 2000 nie dopełniał obowiązku corocznej aktualizacji rozkładu jazdy, co stanowi naruszenie § 2 ust. 4 pkt 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933) oraz § 7 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 232, poz. 2332). Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, natomiast skarżący do chwili obecnej nie dopełnił tego obowiązku. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W odwołaniu podniósł, iż zezwolenie ma wydane na czas nieoznaczony oraz, że jest ono ważne wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, a więc załączony do niego rozkład jazdy też jest ważny na czas nieoznaczony. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych ma jeszcze czas na aktualizację rozkładu jazdy. Zarzucił, też że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe. Obowiązek okresowego aktualizowania rozkładów jazdy wprowadziła, według skarżącego, dopiero ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452),która zmieniła treść art. 2 pkt 3 ustawy Prawo przewozowe. Ponadto w dniu [...] września 2002 r. wystąpił o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego i licencję tę uzyskał w dniu [...] marca 2004 r. (do odwołania skarżący załączył kserokopię tej licencji). Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, gdyż zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone stronie w dniu [...] lutego 2004 r., natomiast decyzję organ I instancji wydał już w dniu [...] marca 2004 r. Ponadto wskazano, że ustawowy obowiązek aktualizowania rozkładów jazdy został wprowadzony dopiero z dniem 1 stycznia 2004 r. wraz ze zmianą art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452). Podkreślono przy tym, że w aktach sprawy brak dokumentów, które wskazywałyby, iż organ I instancji wzywał wcześniej stronę do przedłożenia zaktualizowanego rozkładu jazdy. Doszło więc do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i art. 9 kpa. Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji miał jeszcze czas na dokonanie aktualizacji rozkładu jazdy. Zarzut braku licencji w ocenie organu odwoławczego też jest nieaktualny, gdyż skarżący w dniu [...] marca 2004 r. uzyskał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, powinien więc realnie zapewnić stronie możliwość wzięcia udziału w postępowaniu oraz wyjaśnić wszelkie istotne dla sprawy okoliczności, w szczególności kwestię spełnienia wymogu dokonania przez skarżącego aktualizacji rozkładu jazdy. Pismem z dnia [...] lipca 2004 r. skarżący wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] o aktualizację rozkładów jazdy z 1998 r. W odpowiedzi na to pismo Departament Nieruchomości i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] poinformował skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2004 r., że przedstawione przez niego rozkłady jazdy na linię W.-C. i W.-R. z 1998 r. nie były aktualizowane od 2001 r. i w związku z tym utraciły ważność. Rozkład jazdy na linię W.-R. nigdy nie został natomiast skoordynowany, nie był poddany analizie rynkowej i nie zostało wydane zezwolenie na taką linię, a więc realizacja przez niego takiego rozkładu jazdy jest niezgodna z prawem. Marszałek Województwa [...], po uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie, decyzją z dnia [...] października 2005 r. ponownie cofnął skarżącemu zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób na podstawie art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu decyzji powołał się na to, że skarżący realizuje przewozy bezprawnie, niezgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia, bez ważnego rozkładu jazdy, w sposób dowolny, powodując skargi innych przewoźników obsługujących daną linię. Jednocześnie przewoźnik nie podaje do publicznej wiadomości realizowanego rozkładu jazdy pomimo, że taki obowiązek nakładają przepisy ustawy Prawo przewozowe. Wskazano też na to, że Urząd Marszałkowski zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] o przeprowadzenie kontroli realizacji przewozów przez firmę skarżącego. Przeprowadzona kontrola nie przyniosła jednak skutku, gdyż w miejscu i czasie wynikającym z rozkładu jazdy z 1998 r. nie pojawiły się autobusy firmy skarżącego. Ponadto skarżący nie uzyskał w ustawowym terminie licencji na wykonywanie transportu drogowego, gdyż wystąpił z wnioskiem o wydanie licencji dopiero w grudniu 2003 r. Konsekwencją tego było wykonywanie przez jego firmę przewozów w okresie styczeń – marzec 2004 r. bez wymaganych prawem dokumentów. W odwołaniu od tej decyzji wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący stwierdził, że jego rozkłady jazdy są nadal aktualne. Ustawowy obowiązek aktualizowania rozkładów jazdy istnieje dopiero od dnia 1 stycznia 2004 r. i on takiej aktualizacji dokonał. Natomiast zmiana rozkładu jazdy W. – R. została dokonana wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. złożonym w Departamencie Nieruchomości i Infrastruktury. Ponadto zarzucił, że Zarząd Województwa nie miał prawa przekazać zadań w zakresie koordynacji rozkładów jazdy Polskiej Izbie Gospodarczej. Skarżący podkreślił też, że wniosek o wydanie licencji złożył przed dniem [...] grudnia 2002 r., a przewozy realizował na podstawie art. 104 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2005 r. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzono, że doszło do licznych naruszeń przepisów oraz warunków wskazanych w zezwoleniu, które powinny skutkować cofnięciem zezwolenia. Skarżący prowadził działalność posługując się nieaktualnym rozkładem jazdy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2004 r. wystąpił wprawdzie o aktualizację rozkładu jazdy, ale jej nie uzyskał. Ponadto skarżący uzyskał zezwolenie w 1998 r. na firmę pod nazwą P. R. J. W trakcie korzystania z zezwolenia zmienił nazwę firmy na A. R. J., jednak nie zgłosił tego faktu organowi naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 22b ustawy o transporcie drogowym. Podkreślono też, że w czasie kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzką Inspekcję Transportu Drogowego autobusy skarżącego nie pojawiły się zgodnie z rozkładem jazdy z 1998 r., a ponadto, że firma skarżącego wykonywała przewozy także pojazdami nie zgłoszonymi przez przewoźnika. Skarżący nie wystąpił też w ustawowym terminie do dnia [...] czerwca 2002 r. o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego, gdyż złożył wniosek dopiero w grudniu 2003 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, iż doszło do licznych naruszeń przepisów oraz warunków wskazanych w zezwoleniu, nie sprecyzowało jakie to są naruszenia. Ponadto podniósł, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw zniosła tryb uzgadniania i koordynacji rozkładów jazdy. Zmiana nazwy firmy nie miała natomiast znaczenia, gdyż przedsiębiorcą jest nadal R. J. Art. 5 ustawy Prawo przewozowe zezwala z kolei na powierzanie wykonywania przewozów innym przewoźnikom. Skarżący stwierdził też, że wniosek o wydanie licencji złożył w ustawowym terminie, a w grudniu 2003r. tylko go uzupełnił o brakujące dokumenty. Podniósł ponadto, że już w 2001r. zwracał się o aktualizację rozkładu jazdy ale mu odmówiono. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia. Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż organ administracji II instancji rozpoznając sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 7 kpa organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei art. 107 kpa stanowi, iż decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji ma więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem (Dawidowicz – Postępowanie Administracyjne, s. 103). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzji nie odpowiada powyższym wymogom. W szczególności organ II instancji nie wskazał w uzasadnieniu tej decyzji jakie ustalenia faktyczne i prawne poczynił w kwestii obowiązku aktualizowania przez skarżącego rozkładów jazdy w latach 2000-2004. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] października 2005 r., iż skarżący nie aktualizował rozkładów jazdy na linię komunikacyjną W.-R.-C. od 2000 r., co spowodowało utratę ich ważności i dlatego w lipcu 2004 r. odmówiono mu ich aktualizacji. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle w uzasadnieniu swojej decyzji do tych kwestii powołując się tylko lakonicznie na ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Pominięcie tak istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności stwarza przesłankę do uznania, iż organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym podkreślić, iż organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2004 r., uchylającej decyzję organu I instancji w niniejszej sprawie, stanął na stanowisku, iż ustawowy obowiązek okresowej aktualizacji rozkładów jazdy przez przewoźników wykonujących regularne przewozy osób istnieje dopiero od dnia 1 stycznia 2004 r. Jeżeli więc organ odwoławczy podtrzymuje zaprezentowaną wtedy wykładnię obowiązujących przepisów prawa to brak okresowej aktualizacji rozkładów jazdy przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie mógł skutkować utratą ich ważności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się ponadto w ogóle do argumentów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, zarówno tych dotyczących obowiązku aktualizowania rozkładów jazdy, jak i tych dotyczących terminu wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Organ odwoławczy ma natomiast obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. IV SA 274/97, LEX nr 48234). Organ administracji, który w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 kpa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. II SA 742/84 ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Niewyjaśnienie istotnych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych oraz brak jednoznaczności, co do zastosowanej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji uniemożliwia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie więc dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie, w szczególności odnośnie naruszenia przez skarżącego obowiązku aktualizowania rozkładu jazdy. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę na fakt, iż powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 22b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym został dodany do tej ustawy przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) i wszedł w życie dopiero z dniem 21 października 2005 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien więc odnieść się także do kwestii zastosowania tego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.