VI SA/Wa 599/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę Decyzją Zastępcy Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...] , wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086), na wniosek Gminy Z. jako właściciela nieruchomości oznaczonych numerami [...] / [...] i [...] / [...] w Z., nie zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren w/w działek, położonych w Z., w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] . W uzasadnieniu stwierdzono, że droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U Nr 43, poz. 430), zjazdy są dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W rozpatrywanym przypadku proponowany we wniosku strony zjazd na teren działki nr [...] / [...] zlokalizowany byłby w obszarze skrzyżowania, co jest niedopuszczalne ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zaznaczony na załączniku graficznym do wniosku proponowany zjazd na teren działki [...] / [...] również nie znalazł akceptacji zarządcy drogi z przedstawionych wyżej powodów (odcinek pomiędzy skrzyżowaniami o natężeniu ruchu 17 480 p/dobę w roku 2000, z prognozą 20 997 p/dobę na rok 2005). Ponadto wymienione we wniosku działki posiadają obecnie dojazd od strony działek nr [...] / [...] i [...] / [...] , który, urządzony przez Gminę w celu umożliwienia dojazdu do działki nr [...] / [...] , stanowiącej własność prywatną, gwarantuje również prawidłowy dostęp do drogi publicznej nieruchomościom objętym wnioskiem. Wszystkie te nieruchomości, za wyjątkiem działki nr [...] / [...] , stanowią własność Gminy. W zakończeniu organ stwierdził, że jego stanowisko w rozpatrywanej sprawie podyktowane zostało względami bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego. Proponowany zjazd stanowiłby potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł Burmistrz Gminy Z. Nie zgadzając się z decyzją organu I instancji wskazał on, że na odcinku od ronda im. K., będącego skrzyżowaniem ulicy G. z G. aż do ronda stanowiącego skrzyżowanie ulicy G. z ulicą K. zlokalizowane są liczne zjazdy umożliwiające dojazd do prywatnych posesji i instytucji użyteczności publicznej. Podczas przebudowy ronda pozostawiono wszystkie istniejące zjazdy gdyż nie stanowiły one jakiegokolwiek zagrożenia dla obsługi ruchu komunikacyjnego w tym rejonie. Na odcinku pomiędzy skrzyżowaniami ruch jest co prawda duży lecz odbywa się w sposób płynny i bardzo powoli. Budowa nowego zjazdu nie wpłynie w sposób istotny na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto podkreślono, że proponowany zjazd nie jest rozwiązaniem nowym, gdyż stanowił przed laty dojazd do działek stanowiących własność Gminy Z. Budowa przedmiotowego zjazdu nie wymaga więc nowej lokalizacji lecz stanowi odtworzenie niegdyś istniejącego ciągu komunikacyjnego. Burmistrz nie zgodził się również ze stwierdzeniem, iż urządzony dojazd do działek nr [...] / [...] i [...] / [...] gwarantuje prawidłowy dostęp do drogi publicznej. Dojazd ten został udostępniony na okres czasowy (wakacji) i biegnie przez plac szkoły podstawowej w Z. Właśnie zapewnieniu bezpieczeństwa uczniom i pracownikom szkoły oraz wszystkim mieszkańcom gminy ma służyć wybudowanie proponowanego dojazdu. Decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...] , wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Gminy Z., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy i dotychczasowej argumentacji stwierdzono, iż na negatywny dla strony sposób załatwienia rozpatrywanej sprawy miały wpływ następujące ustalenia organu: 1) interes Gminy Z. w zasadniczym stopniu jest już zaspokojony, gdyż dojazd do działek nr [...] / [...] i [...] / [...] jest możliwy poprzez inne działki tej gminy, które łączą się z przedmiotowymi działkami, i które mają już zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...] (ul. G.), usytuowany w odległości około 200 m ze skrzyżowaniem (typu rondo) na połączeniu drogi krajowej nr [...] z w/w drogą; 2) oba postulowane zjazdy byłyby usytuowane w obszarze oddziaływania skrzyżowania (ronda), o którym mowa wyżej, a dodatkowo zjazd na działkę nr [...] / [...] byłby zlokalizowany wręcz w obrębie tego skrzyżowania, a więc w miejscu, które zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest zaliczone do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; 3) jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny: a) "decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3) ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd" – wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (nie publ.), b) prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów prawa należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 (obecnie art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3) ustawy o drogach publicznych – wyrok z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt II SA 3268/95 (nie publ.). Podniesiony przez stronę zarzut, że przedmiotowy zjazd na działkę nr [...] / [...] nie będzie stanowił nowego rozwiązania, lecz jedynie odtworzenie zjazdu, który wcześniej tam istniał, nie jest trafny, gdyż rzekomy zjazd, na który powołuje się strona, nie był zjazdem, lecz tylko stanowił rozjeżdżoną część pasa drogowego, po której nieformalnie odbywał się dojazd do przyległej do drogi nieruchomości. Na słuszność tej argumentacji wskazuje jedna z tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98, w której stwierdzono: "Za zjazd, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być zatem uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą." Również luka w ścianie oporowej podtrzymującej zbocze działki nr [...] / [...] nigdy wcześniej nie była wykorzystywana jako zjazd z drogi krajowej nr [...] , lecz jedynie jako nieformalne dojście do tej oraz przyległych do niej działek. Skargę na powyższą decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Z. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – poprzez nie udzielenie zgody na urządzenie zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działek nr [...] / [...] i [...] / [...] , położonych w Z., pomimo istniejących pozytywnych przesłanek faktycznych i prawnych; 2. naruszenie przepisów art. 6, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieistniejący art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz niewłaściwe powołanie przepisu art. 23 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; 3. naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności braku innych możliwości zjazdów do przedmiotowych działek poza wskazanymi we wniosku. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że dotyczące rozpatrywanej sprawy decyzje zostały wydane z naruszeniem obowiązujących w tej mierze przepisów prawa, bez analizy stanu faktycznego i z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego. W szczególności uznano, że powołany przez organ administracji publicznej przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie istnieje. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie powołał jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Decyzja została wydana zatem w oparciu o przepisy nie mające zastosowania w sprawie. Dalej, zdaniem skarżącej, przepis § 9 powołanego wyżej rozporządzenia zawiera ogólną dyrektywę kierunkową ograniczania liczby częstości zjazdów i został nietrafnie zinterpretowany przez organ orzekający w sprawie jako zakaz bezwzględny wyrażania zgody na lokalizację zjazdów. Organ nie przeprowadził przy tym wnikliwego postępowania dowodowego, którego celem byłoby ustalenie czy możliwy jest inny dojazd do przedmiotowych działek. Negatywna decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad pozbawiła właściciela – Gminę Z. dojazdu do będących jej własnością działek o numerach [...] / [...] i [...] / [...] . Nieprawdziwe jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakoby do przedmiotowych działek możliwy jest dojazd przez inne działki będące własnością Gminy. Od strony ulicy G. jest bowiem usytuowana szkoła podstawowa. Przejazd przez ten teren naraziłby wiele osób, w tym dzieci, na niebezpieczeństwo ze strony przejeżdżających pojazdów. Za błędny należy uznać również argument organu o spowodowaniu przez projektowany zjazd niebezpieczeństwa dla ruchu drogowego. Odpowiednie przygotowanie zjazdu nie stwarzałoby żadnego zagrożenia dla ruchu. Usytuowanie ronda na drodze krajowej nr [...] , przy której znajduje się działka nr [...] / [...] i [...] / [...] może stanowić argument za wydaniem pozytywnej decyzji w sprawie zjazdu do tych działek. Rondo zostaje usytuowane na określonej drodze, aby ułatwić ruch na tej drodze, a także w celu ograniczenia prędkości pojazdów przed i za rondem. W związku z powyższym wjazd lub wyjazd zrealizowany bezpośrednio z ronda na działkę nr [...] / [...] nie stwarzałby dodatkowego zagrożenia dla ruchu. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, że w obrębie ronda znajdują się już inne bezpośrednie zjazdy na prywatne działki, przy tworzeniu których zagrożenie dla ruchu nie stanowiło istotnej przeszkody; tym samym nie powinno być też przeszkodą dla planowanego zjazdu. Powtórzono również argumenty dotyczące lokalizacji wielu zjazdów na odcinku od ronda im. K.aż do ronda stanowiącego skrzyżowanie ul. G. z ul. K. Podczas przebudowy ronda pozostawiono wszystkie istniejące zjazdy uznając, iż nie stanowią one jakiegokolwiek zagrożenia dla obsługi ruchu komunikacyjnego w tym rejonie. Podkreślono też powtórnie, że budowa nowego zjazdu nie wpłynie w sposób istotny na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak jest zatem przeszkód do lokalizacji zjazdu na działkę nr [...] / [...] . W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie uznając przedstawione przez Gminę Z. zarzuty – w istniejącym stanie prawnym i faktycznym – za nietrafne. Odnosząc się kolejno do zarzutów podniesionych w skardze stwierdził, iż podstawa prawna zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. została powołana prawidłowo. Przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, który zdaniem skarżącej Gminy Z. powinien stanowić podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji, nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2005 r. (dzień wpływu podania Gminy Z. z dnia [...] czerwca 2005 r. do kancelarii zarządu drogi), a zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), na mocy której art. 29 powołanej ustawy otrzymał nowe brzmienie, i która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r., do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu, również z merytorycznego punktu widzenia zaskarżona decyzja nie może budzić wątpliwości. Organ wykazał bowiem, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów oznaczałoby naruszenie § 9 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia oraz usytuowanie tych zjazdów w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, o którym mowa w § 113 ust. 7 pkt 1 tego rozporządzenia, co jest niedopuszczalne, zwłaszcza na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] średni ruch dobowy jest – jak przyznała Gmina Z. – bardzo duży. Aczkolwiek dojazd do przedmiotowych działek po terenie innej działki, która również stanowi własność Gminy, i która ma już zapewniony zjazd z drogi krajowej nr [...] , może być utrudniony, nie jest niemożliwy. Zjazdy z ronda im. K.nie stanowią – jak twierdzi Gmina Z. nowych rozwiązań; pochodzą sprzed wielu lat. Obowiązek ich pozostawienia i przebudowy podczas dokonanej przez zarząd drogi przebudowy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] na w/w rondo wynikał z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o drogach publicznych. W ocenie organu przedsięwzięte przez Gminę Z. działanie w celu uzyskania zezwolenia na lokalizacje przedmiotowych zjazdów nie wynikało z rzeczywistej potrzeby zapewnienia działkom nr [...] / [...] i [...] / [...] dojazdu z drogi krajowej nr [...] , bo działki te stanowią albo teren szkoły podstawowej (działka nr [...] / [...] ), albo skwer wypoczynkowy (działka nr [...] / [...] ), lecz z chęci zapewnienia dojazdu do działki nr [...] / [...] , którą Gmina sprzedała I. i T. małż. D., i dla której to działki Gmina ustanowiła służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] / [...] . W sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] / [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał odmowną decyzję w dniu [...] stycznia 2006 r., która stała się prawomocna wskutek bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję Zastępcy Dyrektora Oddziału w Gdańsku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2005 r., którą nie zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działek nr [...] / [...] i [...] / [...] położonych w Z., w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] . Decyzja Zastępcy Dyrektora Oddziału w G. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, którą nie zezwolono na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na teren działek nr [...] / [...] i [...] / [...] położonych w Z., w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą krajową nr [...] , została wydana w dniu [...] sierpnia 2005 r. W tym czasie obowiązywała ustawa o drogach publicznych w brzmieniu nie zmienionym jeszcze przez ustawę z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364), na mocy której art. 29 powołanej ustawy otrzymał nowe brzmienie, i która weszła w życie z dniem 26 września 2005 r. W związku z tym w sprawie zastosowano przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych w następującym brzmieniu sprzed wspomnianej wyżej zmiany: "Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy: 1) w przypadku budowy lub przebudowy drogi, jeżeli powoduje to zmianę dostępności drogi - do zarządcy drogi; 2) w pozostałych przypadkach - do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się na czas nieokreślony. W zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. 3. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. 4. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany." W szczególności w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji powołano art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc przepisy wskazujące podmiot, do którego w określonej sytuacji należy budowa lub przebudowa zjazdu, a także pozwalające zarządcy drogi na działanie według uznania ("może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie (...) na okres czasowy"), którego granice wyznaczają "wymogi wynikające z warunków technicznych dróg." Należy również podkreślić, iż zgodnie z art. 7 wspomnianej wyżej ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Rację miał zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazując, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana na właściwej podstawie prawnej. Podkreślić też trzeba, ze dokonana powołaną wyżej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. zmiana art. 29 ustawy o drogach publicznych nie miała charakteru zasadniczego, przynajmniej w odniesieniu do ust. 4, do którego odnosi się skarżąca. Zgodnie z tym przepisem "4. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony." Powołany przepis utrzymuje więc w przypadku zjazdów uznanie zarządcy drogi ograniczone tymi samymi wymogami wynikającymi z warunków technicznych – tyle tylko, że owe warunki wiąże ściślej z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (m.in. poprzez użycie nazwy rozporządzenia). Nie stanowi to jednak zmiany jakościowej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, iż decyzje dotyczące zjazdu z drogi publicznej wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. "wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Niewątpliwie naczelną zasadą przy wyrażaniu zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. " Podobną tezę zawiera wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, stwierdzający, że "Ustawa z 1985 r. o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody bądź jej odmowy. Stąd też decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ administracyjny, działając w granicach uznania administracyjnego, obowiązany jest wszechstronnie i wnikliwie rozważyć i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym przypadku celowe, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.). Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrolującego taką decyzję sprowadza się do zbadania, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego." Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera również szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Tak więc, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie. (...)". Znaczenie natężenia ruchu jako czynnika obiektywnego, podlegającego kwantyfikacji, podnosi też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375, w myśl którego "Wykonanie dodatkowego zjazdu w bliskiej odległości od istniejącego musiałoby stwarzać utrudnienie w komunikacji na odcinku drogi krajowej i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza przy tak dużym jego nasileniu – 6.656 pojazdów na dobę." NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". W świetle przedstawionego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowość zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie budzi wątpliwości. Organ ten wydając tę decyzję nie naruszył granic swobodnego uznania i precyzyjnie określił przesłanki, którymi się kierował przy jej wydaniu. Tak więc wziął on przede wszystkim pod uwagę podstawową kwestię bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, wskazując na znaczące nasilenie ruchu na przedmiotowej drodze krajowej, rozpatrzył uwarunkowania techniczne proponowanego zjazdu – w aspekcie wymagań stawianych przez przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uzasadnił tymczasowy charakter dotychczasowego wjazdu i wskazał dlaczego nie może on być traktowany jak zjazdy, które pozostawiono przy budowie ronda, a także odniósł się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, w tym również do stwierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie idzie w istocie o odtworzenie wcześniej istniejącego zjazdu, a nie o ustalenie jego lokalizacji w drodze decyzji. Organ wskazał, że ten istniejący wcześniej zjazd był rozjeżdżonym poboczem, które nie miało statusu zjazdu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w rozpatrywanej sprawie przepisów postępowania, a w szczególności zarzucanego przez stronę skarżącą naruszenia art. 6, art. 7, art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z dostępnych akt sprawy (m.in. akt notarialny sprzedaży oraz akt notarialny ustanowienia bezpłatnej służebności przechodu i przejazdu), jak również ze stwierdzeń przedstawionych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w skardze, znajdujących także potwierdzenie w materiałach załączonych do akt sprawy, wynika wyraźnie, że przedsięwzięte przez Gminę Z. działanie w celu uzyskania zezwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów nie wynika z rzeczywistej potrzeby zapewnienia działkom nr [...] / [...] i [...] / [...] dojazdu z drogi krajowej nr [...] , bo działki te stanowią albo teren szkoły podstawowej (działka nr [...] / [...] ), albo skwer wypoczynkowy (działka nr [...] / [...] ), lecz z chęci zapewnienia dojazdu do działki nr [...] / [...] , którą Gmina sprzedała I. i T. małż. D., i dla której to działki Gmina ustanowiła służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] / [...] . Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2006 r., odmawiająca zainteresowanym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] / [...] , stała się prawomocna wskutek bezskutecznego upływu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji działania w celu zapewnienia tego zjazdu mogła podjąć tylko Gmina. Należy zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Gmina działała przede wszystkim jak właściciel, w zakresie swojego dominium. Interes publiczny – uczących się dzieci i lokalnej społeczności, miał w tej sytuacji jedynie znaczenie werbalne. Sąd widzi tę kwestię w nieco innej optyce, w której interesy właścicieli pawilonu handlowo-usługowego branży ogólno-przemysłowej, zlokalizowanego na działce nr [...] / [...] , tzn. I. i T. małż. D., są jednak mniej istotne od zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] oraz bezpieczeństwa dzieci uczących się w szkole podstawowej, przez teren której ustanowiono wspomnianą służebność przechodu i przejazdu, co Sąd uważa za niedopuszczalne. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.