VI SA/Wa 601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów oddala skargę J. C. wniósł skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2008 r. [...] utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie skreślenia J. C. z listy adwokatów Izby Adwokackiej, którą to decyzją Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 74 w zw. z art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.) utrzymał zaskarżoną uchwałę w mocy. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżący – J. C. w dniu 3 listopada 2006 r. zawiadomił Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej w K. o wniesionym przeciwko niemu akcie oskarżenia o czyn z art. 231 §1 k.k. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.), co stanowi zbrodnię komunistyczną. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. na podstawie art. 17 § 1 pkt 11 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 1989 r. o amnestii (Dz. U. Nr 64, poz. 390), umorzył postępowanie w sprawie o czyny zarzucane oskarżonemu J. C. o to, że: - w dniu [...] września 1987 r. w K., pełniąc obowiązki dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego byłego Urzędu Wojewódzkiego w K., przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji w sprawie o sygn. akt [...], zakazującej założenia i działalności Międzyregionalnej Komisji Koordynacyjnej NSZZ "Solidarność" [...], przyjął w sposób bezprawny przy wydaniu tej decyzji przepisy o stowarzyszeniach, co stanowiło formę naruszenia jednego z podstawowych praw człowieka, a mianowicie prawa do zrzeszania się i swobodnej działalności w związkach zawodowych, albowiem decyzja ta stanowiła podstawę do stosowania dalszych represji wobec osób zaangażowanych w tę działalność związkową, czym działał na szkodę F. S., co stanowi zbrodnię komunistyczną, tj. o czyn z art. 231 §1 k.k. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, - w dniu [...] listopada 1987 r. w K., pełniąc obowiązki dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego byłego Urzędu Wojewódzkiego w K., przekroczył swoje uprawnienia w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji w sprawie o sygn. akt [...], zakazującej założenia i działalności Międzyregionalnej Komisji Koordynacyjnej NSZZ "Solidarność" [...], przyjął w sposób bezprawny przy wydaniu tej decyzji przepisy o stowarzyszeniach, co stanowiło formę naruszenia jednego z podstawowych praw człowieka, a mianowicie prawa do zrzeszania się i swobodnej działalności w związkach zawodowych, albowiem decyzja ta stanowiła podstawę do stosowania dalszych represji wobec osób zaangażowanych w tę działalność związkową, czym działał na szkodę T. W., co stanowi zbrodnię komunistyczną, tj. o czyn z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż w ocenie Sądu wina oskarżonego i okoliczności popełnienia zarzucanych mu czynów nie budzą wątpliwości. Uchwałą z dnia [...] września 2007 r., [...], Okręgowa Rada Adwokacka w K. skreśliła J. C. z listy adwokatów tej Izby na podstawie art. 74 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), dalej p.o.a. uznając, iż skarżący nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów z uwagi na popełnienie zbrodni komunistycznych. Od powyższej uchwały odwołał się skarżący. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] listopada 2007 r., [...] utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Od uchwały tej J. C. odwołał się do Ministra Sprawiedliwości, który decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] listopada 2007 r. oraz utrzymaną przez nią uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] września 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w K.. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości uchwała I instancji została wydana z naruszeniem przepisów, odnoszących się do formy wydania decyzji administracyjnej. Okręgowa Rada Adwokacka w K. wydała w dniu [...] sierpnia 2008 r. uchwałę o skreśleniu J. C. z listy adwokatów tej Izby na podstawie art. 74 p.o.a. W uzasadnieniu uchwały, podniesiono, iż fakt powzięcia wiadomości o popełnieniu przez skarżącego, przed dokonaniem jego wpisu na listę adwokatów, zbrodni komunistycznej, jest wystarczającą przesłanką do podjęcia uchwały o skreśleniu wskazanego adwokata z listy adwokatów. Ponadto, ORA w K. stwierdziła, iż w ankiecie personalnej poprzedzającej wniosek o wpis na listę adwokatów, skarżący zataił fakt zatrudnienia w okresie 1974 r. -1979 r. w Komitecie Miejskim Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej w B., jak również fakt pełnienia funkcji Pierwszego Sekretarza wskazanego Komitetu. Od powyższej uchwały skarżący odwołał się do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, które uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymało w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zdaniem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej skarżący nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata przed uzyskaniem wpisu na listę adwokatów z uwagi na fakt popełnienia zbrodni komunistycznej, co zostało ustalone w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w K., w sprawie o sygn. akt [...]. J. C. odwołał się od powyższej uchwały do Ministra Sprawiedliwości zarzucając, iż została wydana z naruszeniem art. 74 p.o.a. oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Kwestionował powołanie się na treść postanowienia Sądu Rejonowego w K., wydanego w sprawie o sygn. akt [...]. Wnosił o uchylenie obydwu uchwał i umorzenie postępowania ew. uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi samorządu adwokackiego I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji utrzymującej w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej Minister Sprawiedliwości uznał, iż zarówno Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jak i Okręgowa Rada Adwokacka w K. poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne i dokonały prawidłowej oceny prawnej. Podkreślił, iż wprawdzie Sąd Rejonowy w K. umorzył postępowanie przeciwko skarżącemu, na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 1989 r. o amnestii (Dz. U. Nr 64, poz. 390), niemniej jednak dokonane przez ten Sąd ustalenia przesądzają, że J. C. nie dawał rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w chwili dokonania wpisu na listę adwokatów. W uzasadnieniu ww. postanowienia Sąd uznał, iż wina oskarżonego i okoliczności popełnienia zarzucanych czynów nie budzą wątpliwości. Ustalono, że skarżący pełniąc obowiązki dyrektora Wydziału Społeczno-Administracyjnego Urzędu Wojewódzkiego w K., przekroczył swoje uprawnienia przy wydawaniu decyzji administracyjnej, zakazującej założenia i działalności organizacji związkowej – Międzyregionalnej Komisji Koordynacyjnej NSZZ "Solidarność" [...], naruszając w ten sposób jedno z podstawowych praw człowieka, tj. prawo do zrzeszania się. Minister Sprawiedliwości zaznaczył, iż umorzenie postępowania nastąpiło tylko ze względu na obowiązującą ustawę amnestyjną. Organ podkreślił ponadto, iż wprawdzie przepis art. 74 p.o.a. używa określenia "czyn", to określenie to należy oceniać poprzez pryzmat art. 65 pkt 1 p.o.a., co prowadzi do wniosku, że chodzi tu nie tylko o czyn w rozumieniu przepisów prawa karnego, ale także inne czyny rozumiane jako zachowanie, postępowanie, które z punktu ocen moralnych są niskie bądź nieetyczne. Za takie czyny, jako że dokonane przed wpisem na listę adwokatów, adwokat nie ponosi odpowiedzialności dyscyplinarnej, a są one oceniane według reguł określonych w art. 74 p.o.a. Z kolei wyrażenie ustawowe "dotychczasowe zachowanie" oznacza zachowanie – postępowanie osoby ubiegającej się o wpis na listę adwokacką – do czasu wpisania na tę listę i to takie zachowanie, postępowanie, odpowiadające ocenom moralnym i etycznym, gwarantuje właściwe wykonywanie zawodu adwokata. Minister zauważył, iż skarżący wykonywał przez okres osiemnastu lat zawód adwokata, niemniej jednak, w chwili obecnej, wobec ustaleń dokonanych przez Sąd Rejonowy w K., zachowanie jego przed uzyskaniem wpisu na listę adwokatów, należy ocenić negatywnie. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż nie jest słuszna i zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej wymieniając art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Stawiał zarzuty Sądowi Rejonowemu w K. m. in. o nieprzeprowadzeniu przez ten sąd za pomocą obiektywnych środków dowodowych ustaleń oraz przyjęciu treści dokumentów IPN. Podnosił, iż wydane przez niego decyzje były nieprawomocne a żadna ze stron nie skorzystała z możliwości ich zaskarżenia. Poddawał w wątpliwość, czy przypisane mu czyny są zbrodnią komunistyczną. Podnosił, iż ew. wina powinna wynikać z sentencji orzeczenia sądu a nie z jego uzasadnienia. Zarzucał przekroczenie granic uznania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia 15 sierpnia 2009 r. ponownie zarzucił, iż organy rozpatrując sprawę oparły się jedynie na uzasadnieniu postanowienia wydanego przez SR w K.. Podnosił, iż Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Rady Adwokackiej w K. nie znalazł podstaw do wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż sąd karny, który w zakresie orzekania jest niezawisły - uznał, iż wina oskarżonego i okoliczności zarzucanych mu czynów nie budzą wątpliwości, zatem organ administracji publicznej nie mógł w tym samym zakresie dokonywać odmiennych ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podstawą skreślenia skarżącego z listy adwokatów był art. 74 p.o.a., który stanowi, że okręgowa rada adwokacka może skreślić adwokata z listy adwokatów w związku w czynem popełnionym przed wpisem na listę, jeżeli czyn ten nie był znany okręgowej radzie adwokackiej w chwili wpisu, a stanowiłby przeszkodę do wpisu. Z przepisu tego wynika, że decyzja (uchwała) okręgowej rady adwokackiej podjęta na jego podstawie, należy do sfery uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności uchwał organów samorządu adwokackiego będących uznaniowymi decyzjami administracyjnymi, a z taką decyzją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, ma zakres ograniczony. Musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały - decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i wiążącą się z Konstytucją zasada równości wobec prawa. Ponadto wymaga ustalenia, czy decyzja (uchwała) podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 65 pkt 1 p.o.a., na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Wymóg nieskazitelnego charakteru rozważany jest na tle specyfiki funkcji adwokata jako zawodu zaufania publicznego i szczególnego stosunku zaufania łączącego go z klientem. Mając na względzie treść powołanego art. 65 p.o.a., każda osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów, musi oceniać swoje dotychczasowe zachowanie przez pryzmat podstawowych norm moralnych. Art. 74 p.o.a. został umieszczony w dziale VI "Skreślenie z listy adwokatów", a nie w Dziale VIII, który normuje odpowiedzialność dyscyplinarną. Odpowiedzialność dyscyplinarną ponoszą adwokaci za czyny popełnione będąc już adwokatami. Czyny popełnione w okresie poprzedzającym wpis na listę adwokatów nie są objęte odpowiedzialnością dyscyplinarną. Nie ma racji zatem skarżący podnosząc, iż skoro Rzecznik Dyscyplinarny odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, to te czyny nie mogą być podstawą dla oceny jego zachowania zanim został wpisany na listę adwokatów. Postępowanie dyscyplinarne jest odrębnym postępowaniem od postępowania związanego ze skreśleniem z listy adwokatów. Cytowany przepis art. 74 p.o.a. upoważnia okręgową radę adwokacką do skreślenia z listy adwokatów w związku z czynami popełnionymi przed wpisaniem na listę, jeżeli czyn ten nie był znany okręgowej radzie adwokackiej w chwili wpisu, a stanowiłby przeszkodę do wpisu. Jak podkreśla się w orzecznictwie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1317/04, LEX nr 165011), przepis ten ma istotne znaczenie dla adwokatury, gdyż umożliwia jej organom usunięcie z adwokatury osób nie spełniających ustawowo określonych wymagań. Z uwagi na szczególny charakter zawodu adwokata oraz ustawową definicję rękojmi jako przesłanki wpisu (która zawiera w sobie ocenę dotychczasowego, czyli poprzedzającego wpis zachowania) ustawodawca świadomie i zasadnie przyjął unormowanie przewidziane w art. 74 p.o.a., pozwalające na uwzględnienie przy ocenie istnienia lub braku przesłanek wpisu na listę adwokatów popełnionych wcześniej nagannych czynów. Takie unormowanie tworzy logicznie spójną całość, umożliwiającą eliminowanie z szeregów adwokatury zarówno tych, którzy z racji swego nagannego zachowania w okresie przynależności do adwokatury nie mogą pozostawać na liście adwokatów, albo też z uwagi na swoje wcześniejsze postępki znaleźć się na niej nie powinni, a ich wpis na listę był następstwem błędu, w tym wypadku - niewiedzy okręgowej rady adwokackiej o wcześniejszym, tzn. poprzedzającym wpis czynie lub czynach dyskwalifikujących w takim stopniu osobę, która je popełniła, iż czyn ten stanowiłby przeszkodę dla wpisu. Unormowanie to stanowi zatem w pełni zasadne i usprawiedliwione charakterem zawodu adwokata i samorządową formą organizacyjną adwokatury ograniczenie "wolności wyboru i wykonywania zawodu" (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Wyeliminowanie z adwokatury osób, które nie spełniały w chwili wpisu lub przestały spełniać po jego dokonaniu podstawowe wymagania etyczno-moralne jest konieczne w demokratycznym państwie m.in. z uwagi na porządek publiczny oraz ochronę przysługującego innym obywatelom prawa do należytego korzystania z prawa do sądu. Na prawo to składa się bowiem także prawo do korzystania z fachowej pomocy. Tę pomoc może świadczyć osoba dobrze przygotowana profesjonalnie, jednocześnie spełniająca wyższe od przeciętnych kryteria moralno-etyczne. (vide: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2002 r. SK 28/01, OTK-A 2002/3/38). Niewątpliwie czyny popełnione przez skarżącego przed wpisaniem go na listę adwokatów, uznane przez sąd karny za zbrodnie komunistyczne, nie były znane Okręgowej Radzie Adwokackiej w K.w chwili dokonywania wpisu na listę a zbrodnia komunistyczna stanowiłaby przeszkodę dla wpisu go na listę. Należy zgodzić się z rozstrzygnięciem organu, iż opisane w orzeczeniu Sądu Rejonowego w K. czyny popełnione przez skarżącego, polegające na naruszeniu podstawowego prawa człowieka, tj. prawa do zrzeszania się i swobodnej działalności w związkach zawodowych, stanowiące zbrodnie komunistyczne, świadczą o tym, iż skarżący nie posiadał nieskazitelnego charakteru, koniecznego przy wykonywaniu zawodu zaufania publicznego. Ustalenia sądu karnego co do popełnienia ww. czynów są dla organów samorządu adwokackiego wiążące, to sąd karny uznał, iż wina oskarżonego i okoliczności zarzucanych skarżącemu czynów nie budzą wątpliwości. Wszelkie próby kwestionowania w postępowaniu administracyjnym orzeczenia sądu karnego przez skarżącego są pozbawione podstaw prawnych. Za nietrafny, zdaniem Sądu, był jeden z argumentów powołany przez Okręgową Radę Adwokacką w K. w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] sierpnia 2008 r. o zatajeniu przez skarżącego pełnieniu w PZPR funkcji. Jak wynika z akt osobowych skarżącego informacja o sprawowaniu przez niego przez okres ok. 3 lat funkcji I sekretarza Komitetu Miejskiego PZPR w B. była znana samorządowi przed dokonaniem wpisu na listę adwokatów (pismo Zespołu Adwokackiego Nr [...] w B. z dnia [...] czerwca 1990 r. do ORA w K.). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie do wyroku z dnia 20 lipca 2006 r. (sygn. akt 2336/06, LEX nr 243075), "informacja o czynie nie może skutkować zastosowaniem art. 74 p.o.a. w sytuacji, gdy w momencie wpisu czyn stanowiący ewentualną przeszkodę do wpisu był znany okręgowej radzie adwokackiej." Powyższe uchybienie dotyczące tylko uchwały Okręgowej Radzie Adwokackiej w K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcia organu, ani Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ani Minister Sprawiedliwości nie stawiał tego zarzutu jako przesłanki skreślenia skarżącego z listy adwokatów. Mając na uwadze powyższe skargę J. C. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.