VI SA/Wa 6022/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz K. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 września 2023 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: organ lub GDDKiA), działając na podstawie art.29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2023 r., poz. 645 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 320, dalej jako: ustawa o drogach) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.), odmówił K.S. (dalej także jako: skarżąca) udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego - o funkcji indywidualnego wykorzystania przeznaczonego do obsługi istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca wnioskiem z dnia 19 lipca 2023 r. wystąpiła o zezwolenie na lokalizację zjazdu zwykłego z [...]do działki Nr [...] w R (gmina S.) na rzecz dojazdu do istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Organ ustalił, że analizowany odcinek drogi krajowej Nr [...], zgodnie z zarządzeniem Nr 9 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 marca 2023r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, został zakwalifikowany do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP jako droga zamiejska). Droga krajowa na niniejszym odcinku jest drogą o przeważającej funkcji połączenia, tj. zaspokaja potrzeby transportu na duże odległości i powinna zapewniać wysoką i jednolitą prędkości ruchu oraz nieprzerwany przepływ tego ruchu, co jednocześnie znacznie ogranicza możliwość lokalizacji zjazdów. W przeciwnym razie, zdaniem organu, droga taka utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. GDDKiA stwierdził, że wydając decyzję na lokalizację zjazdu z drogi krajowej, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r., w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518, dalej także jako: rozporządzenie). Wskazał, że zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, co oznacza, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu i gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Taka wyjątkowa sytuacja, zdaniem organu nie zaistniała w niniejszej sprawie. Organ zwrócił uwagę, że działka objęta wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi krajowej, jak również do drogi niższej kategorii przebiegającej wzdłuż rowu melioracyjnego w obszarze działki Nr [...]. Przedmiotowa droga niższej kategorii, która znajduje się w obrębie działki z rowem melioracyjnym posiada bezpośredni zjazd zwykły (indywidualne wykorzystanie na rzecz obsługi istniejącej zabudowy zagrodowej i terenów rolnych). Działka objęta wnioskiem posiada zjazd z w/w drogi niższej kategorii jaka przebiega wzdłuż rowu melioracyjnego, stąd też strona powinna w pierwszej kolejności wykorzystać wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości ze sporządzeniem umowy pomiędzy sąsiadami i ustanowieniem służebności włącznie i dopiero w ostateczności wnieść do GDDKiA o zezwolenie na lokalizację zjazdu. Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym. GDDKiA wskazał, że zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przygotowanym przez [...] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów, natężenie ruchu drogowego w 2020/2021 r., na odcinku ww. drogi krajowej, wynosiło 8712 poj./dobę, w tym udział samochodów ciężarowych wynosił 2547 poj./dobę. Powyższe, zdaniem organu, pozwala stwierdzić, że lokalizacja zjazdu na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Reasumując organ uznał, że dodatkowa kumulacja pojazdów w miejscu planowanego zjazdu do działki Nr [...] w R., miałaby istotny wpływ na pogorszenie istniejących warunków ruchu na drodze. Mając na względzie art. 7 k.p.a., organ stwierdził, że dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, z uwagi na brak sytuacji wyjątkowej i mając na względzie bezpieczeństwo ruchu drogowego (natężenie ruchu drogowego, ukształtowanie drogi), dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić, zwłaszcza że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie zaproponowanego w niniejszej decyzji rozwiązania komunikacyjnego . Od tej decyzji K. S. złożyła skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to 1. art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych przez błędną i dowolną wykładnię tego przepisu polegającą na odmowie wydania zezwolenia na zjazd indywidualny, podczas gdy organ nie odniósł się w żaden sposób do kwestii wymogów wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, o których mowa w tym przepisie, poprzestając tylko i wyłącznie na wskazaniu pomiaru natężenia ruchu z 2020/2021 na odcinku ww. drogi krajowej bez wskazania który odcinek drogi organ analizował i czy wskazany w decyzji pomiar dotyczący odcinka Smęgorzów - Radwan oraz poprzez wskazanie, że lokalizacja zjazdu na przedmiotowym odcinku drogi krajowej może negatywnie wpłynąć na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego, w sytuacji w której mając na uwadze fakt uruchomienia obwodnicy [...] w ciągu [...], oraz fakt zaostrzenia taryfikatora mandatów, doszło do widocznego w aktualnych statystykach KGP spadku ilości wypadków drogowych, która to informacja jest powszechnie znana; 2. § 7 i § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez organ administracyjny, iż można było odmówić wydania zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu indywidualnego, pomimo faktu, że planowany zjazd nie spowoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, w tym pieszych jak i kierujących pojazdami. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.: 1. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej i jej sąsiadów i w konsekwencji odmówienie wnioskowi pomimo spełnienia przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że objęta wnioskiem działka skarżącej nr [...]w R. posiada zjazd z drogi niższej kategorii znajdującej się w obszarze działki nr [...] z rowem melioracyjnym, która posiada zjazd z drogi krajowej [...], w sytuacji w której pełnomocnik skarżącej zwracał się do Wód Polskich o umożliwienie przejazdu tą drogą i pismem z dnia 2 stycznia 2023 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wyjaśniło, że wymieniona droga nie jest drogą publiczną lecz technologiczną wykorzystywaną do utrzymywania Kanału Radwan w związku z tym nie jest przystosowana technicznie tj. nie spełnia warunków techniczno-budowlanych dla drogi publicznej wynikających z rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych oraz art. 7 ustawy Prawo budowlane, Gmina S. nie wyraziła woli przejęcia drogi na zagospodarowanie i utrzymanie, a zatem nieprawdziwe są ustalenia organu, iż działka objęta wnioskiem posiada zjazd z drogi niższej kategorii jaka przebiega wzdłuż rowu melioracyjnego - Kanału R., co stanowi także o prowadzeniu postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3. art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że skarżąca nie podjęła prób ustalenia innego rodzaju dojazdu w postaci ustanowienia służebności przejazdu przez sąsiednie działki, w sytuacji w której wnioskodawczyni podjęła wraz z sąsiadami rozmowy związane z ustanowieniem drogi koniecznej, które w związku z tym, iż objęta wnioskiem działka skarżącej przylega do drogi publicznej [...], a odsunięci w dal od drogo [...] sąsiedzi p. P.p. D. odmówili zgody na ustanowienie służebności drogowej, to właśnie przez działkę wnioskodawczyni sąsiedzi (właściciel działek nr [...], [...], [...]) ustanowili umowne służebności przejazdu do drogi [...] - akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia 12 stycznia 2023 r., które zostały także ujawnione w Księdze wieczystej skarżącej nr [...], a zatem skarżąca wraz z sąsiadami wykorzystała wszystkie inne możliwości stworzenia dojazdu do nieruchomości; 4. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak wskazania alternatywnego zgodnego z prawem sposobu obsługi komunikacyjnej nieruchomości skarżącej i wskazanie jako alternatywnego dojazdu drogą, która nie jest drogą publiczną, oraz nie spełnia warunków techniczno-budowlanych wymaganych przepisami rozporządzenia i ustawy Prawo budowlane; 5. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie; 6. art. 77 § 1 - 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy przez organ administracyjny w sposób dowolny skutkiem czego było błędne przyjęcie przez organ, że skarżąca i sąsiedzi mogą zapewnić sobie możliwość dojazdu przez drogę technologiczną, a w konsekwencji tego dokonanie niewłaściwego ustalenia, że skarżąca ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w sytuacji braku uprawnienia skarżącej i sąsiadów do skorzystania z dojazdu przez drogę technologiczną, a w związku z tym ograniczenia prawa własności skarżącej i sąsiadów poprzez możliwość realizacji inwestycji budowlanych na działce skarżącej i działkach sąsiednich wobec braku formalnego dojazdu do drogi publicznej dla działek nr [...], [...], [...] i [...]. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z następujących dokumentów: a) pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 stycznia 2023 r., znak: [...], celem stwierdzenia faktów: braku dostępu skarżącej i sąsiadów do drogi publicznej przez drogę technologiczną przy Kanale R., droga technologiczna na działkach [...], [...], [...] obręb S.gm. R.pow. [...], woj. małopolskie nie jest drogą publiczną i nie jest przystosowana technicznie tj. nie spełnia warunków techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych; b) pisma pełnomocnika skarżącej do Burmistrza S. z dnia 29 września 2023 r., celem stwierdzenia faktów: pełnomocnik skarżącej kierował zapytania do Burmistrza S. tak ustne, jak i pisemne w sprawie zawarcia przez gminę S. umowy z Wody Polskie na korzystanie z drogi technologicznej jako drogi publicznej, skarżąca i sąsiedzi podejmowali szukania innych możliwości dojazdu z drogi publicznej do działki [...]; c) aktu notarialnego Repertorium A nr [...] z dnia 12 stycznia 2023 r. w przedmiocie ustanowienia służebności gruntowej polegającej na prawie przejazdu i przechodu po działce nr [...] na rzecz działek sąsiednich nr [..], [..], [....], celem stwierdzenia faktów: skarżąca oraz sąsiedzi rozważali inne możliwości dojazdu do drogi publicznej i w zw. z faktem, iż działka skarżącej nr [...] leży w bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej [...], to przez działkę skarżącej została ustanowiona służebność gruntowa prawa przejazdu i przechodu do drogi publicznej, skarżąca i sąsiedzi podejmowali szukania innych możliwości dojazdu z drogi publicznej do działki [...]; d) wydruk treści KW nr [...], celem stwierdzenia faktów; w księdze wieczystej prowadzonej dla działki skarżącej nr [...] ujawniono w Dziale III służebność gruntową prawa przejazdu i przechodu na rzecz działek nr [...], [...], [...]; e) załącznik do wyrysu z mapy ewidencyjnej z dnia 5 stycznia 2023 r. sporządzony przez geodetę E. Ś., celem stwierdzenia faktu: ustanowiona przez skarżącą i jej sąsiadków służebność przejazdu ma odbywać się po działce skarżącej nr [....], wzdłuż działek przez które przepływa kanał R.; f) postanowienie GDDKiA z dnia 29 grudnia 2022 r.; g) postanowienie GDDKiA z dnia 13 marca 2023 r.; h) wniosek M.S. z dnia 17 marca 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy znak: znak: [...]; i) postanowienie GDDKiA z dnia 22 maja 2023 r. j) zdjęcia istniejącej drogi technologicznej, celem stwierdzenia faktu: stanu technicznego drogi technologicznej przy Kanale R., z której w sposób nieuprawniony korzystają lokalni mieszkańcy. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja GDDKiA o odmowie udzielenia skarżącej zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej zakwalifikowanej na odcinku projektowanego zjazdu do klasy GP (droga główna, przyspieszona). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Wydane na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych w § 54 ust. 4 stanowi, że zjazd, wyjazd lub wjazd projektuje się jako: zwykły - przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch (pkt 1 ); techniczny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów obsługi drogi oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów służb ratowniczych (pkt 2 ); awaryjny - przeznaczony wyłącznie do ruchu pojazdów służb ratowniczych oraz wyjątkowo - do ruchu pojazdów obsługi drogi. Nie ulega wątpliwości, że planowany zjazd objęty wnioskiem skarżącej miałby charakter zjazdu zwykłego. Zjazd ten miał zostać zaprojektowany z drogi krajowej nr [...], która ma klasę drogi GP. W świetle § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach, zaś § 55 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków. Sąd zwraca uwagę, że charakter powołanego art. 29 ust 4 ustawy o drogach wskazuje na to, że wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono natomiast ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Granice uznania administracyjnego wyznaczają zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne zawarte w ww. rozporządzeniu. Przepisy rozporządzenia, w sprawach o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej dają wyraźny prymat bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od tej przesłanki nie można całkowicie abstrahować także w przypadku dróg o najwyższej kategorii "ważności" a zatem również dróg GP. W przypadku konfliktu tych interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy zatem co do zasady przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem indywidualnym wnioskodawcy, co nie oznacza, że interes indywidulany nie wymaga w ogóle rozważenia. Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Owszem organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy i odniesienia się do argumentów prezentowanych przez wnioskodawcę. Skarżąca w niniejszej sprawie zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, art. 77 § 1 - 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania zasługują na uwzględnienie albowiem organ nie wyjaśnił w sposób pełny jej istotnych okoliczności, nie rozważył argumentów skarżącej i nie przedstawił przekonującej argumentacji, mającej przemawiać za wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia, zaś niektóre jego twierdzenia nie znajdują oparcia w dokumentach zebranych w aktach sprawy. Organ nie przeprowadził żadnych dowodów z własnej inicjatywy, a swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na dokumentach dostarczonych przez skarżącą, bez ich oceny i analizy rzeczywistego stanu sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy GP przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu, gdy nie jest w ogóle możliwe ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich. Zdaniem organu w niniejszej sprawie taka możliwość istnieje albowiem działka objęta wnioskiem przylega do pasa drogowego drogi krajowej jak również przylegała do drogi niższej kategorii przebiegającej wzdłuż rowu melioracyjnego w obszarze działki nr [....]. Droga niższej kategorii, która, jak wskazał organ, znajduje się w obrębie działki z rowem melioracyjnym posiada bezpośredni zjazd zwykły. Ponadto organ stwierdził, że zlokalizowanie zjazdu z drogi krajowej nr 73 w proponowanej przez skarżącą lokalizacji spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ograniczając swój wywód w tym zakresie wyłącznie do stwierdzenia, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ograniczenia jego płynności i to w stopniu tym większym, im większe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Organ w uzasadnieniu decyzji wskazał na dokument, z którego wynika, że natężenie ruchu drogowego w 2020/2021 r., na odcinku ww. drogi krajowej, wynosiło 8712 poj./dobę, w tym udział samochodów ciężarowych wynosił 2547 poj./dobę. W ocenie Sądu stwierdzenia organu nie znajdują swojego potwierdzenia w materiale dowodowym zebranym w aktach sprawy. Po pierwsze organ w ogóle nie zwrócił uwagi, a powinien był to zrobić z urzędu wskazując skarżącej na alternatywną możliwość skomunikowania jej działki z drogą publiczną poprzez możliwość korzystania z drogi przebiegającej wzdłuż rowu melioracyjnego w obszarze działki nr [...], że działka ta pozostaje w posiadaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i nie ustalił w ewidencji gruntów i budynków charakteru tej nieruchomości. Ze złożonego przez skarżącą pisma Burmistrza S. z dnia 9 października 2023 r. wynika, że działka oznaczona nr [...] stanowi grunt pod wodami powierzchniowymi płynącymi (symbol Wp), zaś droga usytułowana na tej działce ma charakter drogi technologicznej służącej utrzymaniu Kanału R.. Organ wskazując skarżącej możliwość korzystania z tej drogi nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność czy droga ta, która faktycznie posiada zjazd z drogi krajowej nr [...] jest drogą publiczną. Stąd też stwierdzenie organu, że działka objęta wnioskiem posiada możliwość komunikacyjną z drogą publiczną jest przedwczesne. Po drugie, jako jeden z podstawowych argumentów odmowy udzielenia skarżącej zezwolenia na zjazd z drogi krajowej organ wskazał duże natężenie ruchu, co w połączeniu z kolejnym zjazdem we wnioskowanej lokalizacji spowodowałoby, zdaniem organu, zakłócenie płynności ruchu i miałby negatywny wpływ na bezpieczeństwo. W aktach sprawy brak jest wskazywanego w uzasadnieniu decyzji dokumentu (Generalny Pomiar Ruchu przygotowany przez [...] Sp. z o.o. Biuro Projektowo-Badawcze Dróg i Mostów). Brak jest również informacji o statystykach policyjnych związanych z ewentualnymi zdarzeniami drogowymi na tym odcinku drogi. Należy ponadto zwrócić uwagę, że dane dotyczące natężenia ruchu, na które powołuje się organ, pochodzą z roku 2021, a powinny być aktualne na dzień rozpoznawania wniosku. Ma to w niniejszej sprawie o tyle istotne znaczenie, że jak wskazuje skarżąca, budowa obwodnicy D. w ciągu drogi krajowej nr [...] mogła wpłynąć na liczbę pojazdów przejeżdżających odcinkiem drogi, którego dotyczy planowany zjazd. W aktach sprawy brakuje analizy warunków technicznych odcinka drogi krajowej nr [...], na którym miałby zostać zlokalizowany zjazd do nieruchomości skarżącej. Organ nie przedstawił żadnych dokumentów ani o charakterystyce tego odcinka ani o istniejących już zjazdach na tym odcinku. Przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie może być automatyczne. Ocena czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Zatem organ administracji powinien wnikliwie przeanalizować wszystkie czynniki wpływające na bezpieczeństwo, nie tylko zbadać rzeczywiste i aktualne natężenie ruchu, ale i inne okoliczności mogące powodować stan zagrożenia bezpieczeństwa (np. związane z wypadkami na tym konkretnym odcinku drogi, planowanym sposobem korzystania ze zjazdu). Organ powinien więc odnieść się w sposób zindywidualizowany do okoliczności przedmiotowej sprawy i dokonać oceny proponowanej lokalizacji zjazdu przede wszystkim w kontekście wymagań warunków technicznych odnoszących się do zjazdów indywidualnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 maja 2022 r. sygn. VI SA/Wa 518/22). W rozpoznawanej sprawie tych elementów zabrakło. W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 4 ustawy o drogach, powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 2936/19). Ustalenia w tym zakresie muszą wynikać z wyczerpujących zagadnienie dowodów i ustaleń, których w tej sprawie zabrakło. Organ poprzestał na ogólnych stwierdzeniach odnoszących się do bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na podstawie dużego natężenia ruchu, a nawet ten argument nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Należy zatem ustalić stopień zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lokalizacją nowego zjazdu, gdyż bez tego ustalenia niemożliwa jest prawidłowa ocena, czy można na taką lokalizację zezwolić. Każdy bowiem ruch drogowy niesie ze sobą zagrożenie bezpieczeństwa dla jego uczestników. Ustalenia w tym zakresie powinny być jak najbardziej aktualne. Przede wszystkim jednak organ wskazując na możliwość zapewnienia innego dostępu do drogi publicznej (np. ogólnie sugerowana przez organ droga konieczna), nie poczynił żadnych ustaleń czy możliwość taka rzeczywiście istnieje. Wskazana przez organ działka o nr ewidencyjnym [...], jak wskazuje skarżąca stanowi drogę techniczną Kanału R., a zatem do rozważenia organu pozostaje kwestia związana z możliwością wykorzystania jej jako drogi dojazdowej do istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Stąd też Sąd oceniając zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję uznał, że nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym wyjaśniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Sąd uznał także, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, to zaś uzasadnia stwierdzenie, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu przedstawione przez skarżącą dokumenty nie były niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, natomiast zostały wzięte pod uwagę przez Sąd jako rozszerzenie argumentacji strony na okoliczność zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Organ weźmie pod uwagę treść tych dokumentów w szczególności pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 2 stycznia 2023 r., oraz pisma Burmistrza S. z dnia 9 października 2023 r. w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy. Ponadto rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organ, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni powyżej zaprezentowaną ocenę prawną Sądu i wynikające z tego uzasadnienia wskazania, co do dalszego postępowania, dokonując szczegółowej analizy sytuacji związanej z bezpieczeństwem ruchu drogowego na danym odcinku drogi dodatkowej. Ponadto organ oceni, czy w realiach tej konkretnej sprawy, istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że indywidualny interes strony może być w zasadniczym stopniu zaspokojony poprzez zastosowanie alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych. Ustali w oparciu o argumenty i dokumenty przedstawione przez skarżącą, czy proponowany w decyzji alternatywny sposób dostępu nieruchomości skarżącej do drogi publicznej jest możliwy i zgodny z prawem. Oceni również, w jaki sposób udzielenie zgody na lokalizację zjazdu proponowanego przez skarżącą wpłynie na zmianę w zakresie bezpieczeństwa ruchu, w sytuacji gdy posiadając taki zjazd skarżąca zaprzestanie korzystania ze zjazdu, z którego według organu korzysta dotychczas. Ponownie oceni, czy faktycznie udzielenie zgody na lokalizację zjazdu,. zgodnie z wnioskiem skarżącej spowoduje dodatkową kumulację pojazdów w tym miejscu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika według stawki określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).