VI SA/Wa 604/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...],[...], Komendant Policji utrzymał w całości w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] o nałożeniu na A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości 10000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] października 2007 r. w W. przy ul. [...] policjanci z Wydziału Ruchu Drogowego [...] dokonali kontroli pojazdu marki [...] o numerze rej. [...] należącego do D. sp. z o.o. z siedzibą w W., który kierowany był przez pana M. D., zamieszkałego w W. przy ul. [...]. Na okoliczność przeprowadzanej kontroli został sporządzony protokół, w którym stwierdzono, że na pojeździe zamontowany był podświetlany baner z napisem "[...]", zaś w środku pojazdu zainstalowany był sprawny technicznie taksometr fiskalny firmy [...] o nr [...]. Kierowca przedstawił wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany dla przedsiębiorstwa A. sp. z o.o. ul. [...] w W., ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu oraz kserokopię okazanych dokumentów. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2007 r. Komendant Rejonowy Policji W. poinformował spółkę A. o wszczęciu przeciwko niej postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń, tj. umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka zarzuciła, iż skierowane do niej zawiadomienie obarczone jest istotną wadą prawną, ponieważ nie może być jednocześnie wezwana do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Poza tym strona podnosiła, że jest ona właścicielem licencji, ale usługi świadczy kto inny – Ustawa o transporcie drogowym dopuszcza świadczenie usług na cudzą rzecz. W ramach współpracy konieczne było wzajemne rozliczanie, co uzasadniało obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w zawiadomieniu "taksometrem". Zdaniem Spółki zakazy wprowadzone przepisami art. 18 ust. 5 Ustawy nie dotyczą przewoźników-przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym profesjonalnie jako działalność podstawową zgodnie z uzyskaną licencją, nie naruszając licencji wydanych przed datą ich wprowadzenia, a tym samym nie zmieniając warunków wykonywania przewozów okazjonalnych przez licencjonowanych przewoźników. Niezależnie od powyższego, przepisy art. 18 ust. 5 Ustawy o transporcie drogowym, mogą być uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22, pozostają też w kolizji z zasadami wynikającymi z Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) oraz kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych dla zróżnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. W tym stanie rzeczy, zdaniem strony zasadne jest umorzenie postępowania w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Komendant Rejonowy Policji W. wydał decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], którą nałożył na A. sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w łącznej kwocie 10 000 złotych. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ podniósł, iż prawidłowo została ona wskazana jako strona postępowania administracyjnego, albowiem to ona zgodnie z posiadaną licencją wykonywała przewozy osób oraz ewidencjonowała przychody przy pomocy kasy fiskalnej drukującej paragony z jej oznaczeniem. Zgodnie z przedstawionym zaświadczeniem kierowca był zatrudniony w Spółce oraz w dniu kontroli wykonywał przewóz osób na rzecz A. sp. z o.o., o czym świadczy wydruk paragonu z kasy w dniu kontroli. Do złamania zakazu z art. 18 ust. 5 lit. a. Ustawy o transporcie drogowym doszło przez to, że w kontrolowanym pojeździe znajdował się oraz był używany taksometr fiskalny. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna oraz przedłożone przez kierowcę świadectwo legalizacji taksometru. Zdaniem organu naruszony został również art. 18 ust. 5 lit. c. Ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten zabrania umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W czasie kontroli stwierdzono zaś, że na dachu pojazdu znajdował się podświetlany baner z napisem "[...]", który został podłączony przewodem elektrycznym, z instalacją samochodu, co potwierdza fotografia i zapis w protokole kontroli. Od decyzji wydanej w I instancji Spółka złożyła odwołanie do Komendanta Policji, w którym domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem odwołującej się, doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, 75 § 1 zd. 1 oraz art. 6 k.p.a., albowiem stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalono w oparciu o protokół kontroli nr [...], który nie dotyczył kontroli z dnia [...] października 2007 r., natomiast podstawą ustaleń faktycznych i dowodem w sprawie winien być protokół kontroli [...]. Organ naruszył również prawo, tj. art. 78 k.p.a., oddalając postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. wnioski dowodowe skarżącej z uwagi na to, że okoliczności, których wyjaśnienia domagała się strona zostały udowodnione innymi środkami zebranymi w sprawie. To stanowisko Policji, zdaniem strony, jest wadliwe, albowiem z utrwalonym poglądem judykatury oraz doktryny twierdzenie, że dana okoliczność została udowodniona innymi dowodami zebranymi w sprawie nie może stanowić podstawy dla oddalenia żądania strony o przeprowadzenie dowodów mających znaczenie dla sprawy. Według oceny Spółki, z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika okoliczność, aby w ramach wykonywanego przewozu okazjonalnego w skontrolowanym pojeździe umieszczono taksometr lub na dachu skontrolowanego pojazdu umieszczono lampy lub urządzenia techniczne. Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 mogą zostać uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22, pozostają w kolizji z zasadami wynikającymi z Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Definicja przewozu okazjonalnego nie ma charakteru indywidualnego przewozu przypisanego do licencji, o której mowa w art. 5 Ustawy o transporcie drogowym. Z treści art. 5 i 18 ust. 4 ww. Ustawy wynika, że przewóz okazjonalny wykonywany jest nie tylko na podstawie licencji, ale także na podstawie zezwoleń. Nie można więc wywieść dychotomicznego podziału przewozu okazjonalnego z uwagi na licencję określoną w art. 5 i 6 Ustawy. W ramach licencji, o której mowa w art. 5, mogą być wykonywane przewozy regularne, regularne specjalne oraz przewóz kabotażowy. Przewóz okazjonalny może być wykonywany także na podstawie zezwolenia określonego w art. 6 Ustawy o transporcie drogowym,. Zatem licencja określona w art. 6 ustawy o transporcie drogowym nie jest wyszczególniona z powodu rodzaju przewozu, jaki jest wykonywany w ramach jej realizacji, albowiem transport drogowy taksówką realizuje przewozy okazjonalne. Komendant Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...],[...], utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ po wnikliwej analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie uznał, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody na potwierdzenie, że Spółka naruszyła zakazy z art. 18 ust. 5 lit. a. i c. Ustawy o transporcie drogowym. Przede wszystkim Komendant Rejonowy Policji W. prawidłowo ustalił stronę przedmiotowego postępowania, tj. A. sp. z o.o. Wskazuje na to ustalenie paragon fiskalny. Jednocześnie z dokumentacji zebranej w toku postępowania wynika, że w samochodzie poddanym kontroli zainstalowany był taksometr, należący do przedsiębiorstwa A., zaś na dachu pojazdu znajdował się podświetlany baner, mogący daną osobę wprowadzić w błąd, iż korzysta z usług taksówki. W tym stanie rzeczy, zdaniem Komendanta Policji, sprawa została wyjaśniona należycie w zakresie złamania zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a. i c., a zatem nałożenie kary pieniężnej było zasadne. Na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2010 r. A. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 107 § 1, § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wobec braku ustalenia przez powyższy organ: - przesłanek przewozu okazjonalnego osób, - przesłanek umieszczenia w pojeździe taksometru, - przesłanek umieszczenia na dachu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki przemawiające za odpowiedzialnością skarżącej spółki za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a. i c. Ustawy o transporcie drogowym; 2) naruszenie art. 75 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 87 ust. 1 w związku z § 6 ust. 2 obowiązującego w dacie przeprowadzenia kontroli drogowej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 19 kwietnia 2006 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego poprzez ustalenie rodzaju usługi na podstawie paragonu fiskalnego, którego organ nie miał prawa zabezpieczyć w toku kontroli, bowiem z art. 87 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym wprost wynika okazania, których dokumentów mogą domagać się od osoby kontrolowanej upoważnione organy. W konsekwencji dowód w postaci paragonu fiskalnego dopuszczono jako dowód sprzeczny z § 6 ust. 2 ww. Rozporządzenia i art. 87 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a.; 3) naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a ponadto art. 6, 7, 8 i 10 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy organ administracji I instancji oddalił wnioski dowodowe strony, zaś dotyczyły one okoliczności istotnych w sprawie, żądanie zostało złożone w toku przeprowadzania dowodów, zaś strona wywodziła z powyższych dowodów okoliczności, z których wynikał brak odpowiedzialności skarżącej za zarzucone naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a. oraz lit. c. Ustawy o transporcie drogowym; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a. Ustawy o transporcie drogowym poprzez bezzasadne przyjęcie – wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu – że w pojeździe był zamontowany i używany taksometr, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikała okoliczność, że urządzenie zamontowane w pojeździe jest taksometrem, ani okoliczność, że taksometr był używany, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania od decyzji wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji; 5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c. Ustawy o transporcie drogowy, poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania od decyzji wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji; 6) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 Ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia, na czym miałaby polegać usługa wykonywana przez skarżącą; 7) naruszenie art. 20, art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 Ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnosząc powyższe zarzuty, strona wniosła na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. oraz lit. c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności skargi A. sp. z o.o. na decyzję Komendanta Policji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę katów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 18 ust. 5 lit. a. i c. Ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.). Stanowi on, że "przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, (...) c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych". Wbrew twierdzeniom skargi organ prawidłowo i wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował do niego przepisy prawa materialnego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a zwłaszcza z przedłożonego przez kierowcę wypisu nr [...] z licencji nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., wynikało iż skarżąca jest podmiotem uprawnionym do wykonywania krajowego transportu drogowego osób na czas do [...] grudnia 2054 r., zaś kierowca pojazdu był zatrudniony w Spółce, o czym świadczy okazane przez niego zaświadczenie z [...] października 2007 r. Z zabezpieczonego przez organy Policji paragonu fiskalnego bezspornie wynikało, że podmiotem wykonującym działalność gospodarczą była spółka A., a nie kierowca samochodu. Włączenie ww. paragonu fiskalnego do materiału dowodowego nie było sprzeczne z prawem. Powołany przez stronę art. 87 ust. 1 Ustawy o transporcie drogowym przewiduje, jakie dokumenty powinien posiadać kierowca pojazdu samochodowego i okazywać je na żądanie uprawnionego organu kontroli. Z przepisu tego nie można wysnuć wniosku, iż poza dokumentami określonymi w tym przepisie Policja, dokonując kontroli drogowej, nie może gromadzić innego materiału dowodowego w myśl art. 75 § 1 k.p.a. Organ kontroli nie badał zabezpieczonego dowodu pod kątem merytorycznym, do tego uprawnione są bowiem organy skarbowe. Dla policji paragon fiskalny był kolejnym dowodem potwierdzającym wykonywanie przewozu osób przez skarżącą spółkę. Posiadana przez A. sp. z o.o. licencja dotyczyła przewozu osób, a więc nie była to licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o której mowa jest w art. 6 Ustawy o transporcie drogowym. Spółka nie wykonywała też przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, albowiem nie posiadała stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 18 Ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 11 Ustawy o transporcie drogowym należy przyjąć, iż skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, albowiem był to przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. A skoro tak, to przy prowadzeniu działalności powinna stosować się do zakazów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ wynika, iż w pojeździe był zamontowany i używany taksometr, zaś na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne, tj. podświetlony baner z napisem "[...]". O tym, że w pojeździe był zamontowany taksometr świadczy dokumentacja zdjęciowa oraz świadectwo legalizacji pierwotnej dotyczące taksometru elektronicznego [...] fiskalny [...]. Był on używany przy wykonywaniu przewozów, na co wskazuje zabezpieczony przez Policję paragon fiskalny. Tym samym organ prawidłowo przyjął, iż Spółka naruszyła zakaz przewidziany w art. 18 ust. 5 lit. a. Ustawy o transporcie drogowym. Należy również zgodzić się z ustaleniami Policji, że umieszczenie na dachu pojazdu podświetlonego baneru z podaną wyżej nazwą i numerem telefonu spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c. Ustawy o transporcie drogowym. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone zapisami w protokole kontroli oraz dokumentacją zdjęciową, wykazującą podłączenie baneru do instalacji elektrycznej samochodu. Należy podnieść, że wprowadzenie zakazu, przewidzianego w art. 18 ust. 5 lit. c) było podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd co do rodzaju przewozu. O tym, iż umieszczenie podświetlanego baneru ze stosowną nazwą i numerem telefonu narusza dyspozycję art. 18 ust. 5 lit. c Ustawy o transporcie drogowym, świadczy wyrok NSA z 21 października 2009 r., II GSK 125/09. W tym stanie rzeczy Sąd wbrew twierdzeniom skargi uznał, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający do zastosowania sankcji wobec skarżącej w oparciu o art. 92 ust. 1 i ust. 4 oraz na podstawie lp. 2.9. załącznika do Ustawy o transporcie drogowym. Z tego też względu oddalenie wniosków dowodowych Spółki nie naruszyło przepisów postępowania. Sprawa była należycie wyjaśniona, dlatego też przeprowadzenie dowodów na niesporne okoliczności zmierzałoby do przedłużenia postępowania w sprawie. Nawiązując do kolejnego zarzutu skarżącej, należy podnieść, że wprawdzie Policja, kontrolując pojazd nie stwierdziła w nim obecności pasażera, ale nie przeczy to wykonywaniu przez Spółkę przewozów okazjonalnych, skoro zatrudniony przez nią kierowca wykazał uprawnienia do wykonywania transportu drogowego osób (licencja), zaś paragon fiskalny dowodził, że samochodem przewożone są osoby na określonej trasie i za określonym wynagrodzeniem. Nieuzasadnione jest też twierdzenie skarżących, że przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji RP), gdyż zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza również konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Nie różnicuje w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Stanowisko powyższe wynika z orzecznictwa NSA (patrz wyrok z dnia 21 października 2009 r., II GSK 125/09). W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw, skarga A. sp. z o.o. podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.