VI SA/Wa 607/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Miasta K. reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie węgla kamiennego oddala skargę Decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2000 r., wydaną na podstawie m.in. art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324, z późn. zm.), art. 15 pkt 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96, z późn. zm.), udzielono K. S.A. w K. koncesji Nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...], położonego na terenie miast: R., K. i M. Dla tego złoża Minister ustanowił obszar górniczy [...] oraz wyznaczył teren górniczy [...], zobowiązując też Holding do wydobywania kopaliny zgodnie z warunkami przedstawionymi w postanowieniach Prezydenta Miasta R. i Burmistrza Miasta M., uzgadniających udzielenie koncesji. Wcześniej, postanowieniami z dnia [...] sierpnia i [...] listopada 1999 r. Prezydent Miasta K. odmówił Holdingowi uzgodnienia koncesji, podnosząc w szczególności, iż utworzenie nowego obszaru górniczego i udzielenie koncesji na wydobycie w nim węgla kamiennego jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie powyższego uzgodnienia toczyło się długotrwałe postępowanie administracyjne, gdyż Holding nie zgodził się z odmową uzgodnienia koncesji, skarżąc w/w postanowienie Prezydenta z dnia [...] listopada 1999 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które postanowieniem z dnia [...] stycznia 2000 r. uchyliło wymienione postanowienie i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że uzgodniło udzielenie Holdingowi przedmiotowej koncesji. Jednak postanowieniem z dnia [...] lutego 2000 r. i utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2000 r. Kolegium z urzędu stwierdziło nieważność swojego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r., akcentując sprzeczność zamierzonej działalności Holdingu z ustaleniami powołanego planu, która stanowi rażące naruszenie prawa. Wymienione powyżej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego i [...] marca 2000 r. w następstwie skargi Holdingu uchylił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, podnosząc w szczególności zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po tym wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało dnia [...] października 2002 r. postanowienie, którym z urzędu stwierdziło nieważność w/w postanowienia Kolegium z dnia [...] stycznia 2000 r., a postanowieniem z dnia [...] marca 2003 r. utrzymało je w mocy. Podkreślając kluczową rolę miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego w kontekście przesłanki uzgodnienia koncesji, o którym mowa w art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, Kolegium wskazało m.in., że treść tego planu, przyjęta przez Radę Miast K., jest odmienna od przyjętej przez SKO jako podstawa prawna do wydania powołanego postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r., które zostało wydane z naruszeniem aktu prawa miejscowego, co z kolei wyczerpuje przesłankę nieważności postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2003 r., po rozpatrzeniu zażalenia Holdingu, SKO w K. utrzymało w mocy powołane postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 1999 r., odmawiające Holdingowi uzgodnienia koncesji. Według Kolegium z treści przedmiotowej koncesji wynika, że w celu eksploatacji węgla utworzono nowy obszar górniczy i ustanowiono nowy teren górniczy. Tymczasem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego umieszczono zapis o blokowaniu tworzenia nowych obszarów górniczych i prób eksploatacji górniczej na nowych terenach. Wystąpiła zatem sprzeczność między zapisem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wnioskiem organu. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] maja 2003 r. Prezydent podkreślił, że wniosek został złożony przez gminę – miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez Prezydenta. Interes prawny w sprawie Miasta K. w rozumieniu art. 28 K.p.a. wynika z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przepisów ustawy– Prawo geologiczne i górnicze oraz z prawa miejscowego – zwłaszcza z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gminie zależy szczególnie na tym, aby treść tego planu nie została naruszona przez utworzenie nowego obszaru górniczego, a to w związku z przedmiotową koncesją. Minister Środowiska nie uwzględnił tej argumentacji i decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności wydanej koncesji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., a decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. decyzję tę utrzymał w mocy. U podstaw rozstrzygnięcia legło zapatrywanie organu, że żaden z przepisów prawnych nie określa, że prezydent miasta może być stroną w przedmiotowym postępowaniu. Prezydent Miasta K. występuje w postępowaniu o udzielenie koncesji lub jej zmianę w roli organu współdziałającego (uzgadniającego decyzję). Organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie korzysta z uprawnień strony w tej sprawie. Według Ministra żaden z przepisów nie określa też, że gmina jako właściciel nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania działalności górniczej może być stroną postępowania o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny metodą podziemną, bądź stroną postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji, która takiego wydobywania dotyczy. Eksploatowanie węgla taką metodą odbywa się w górotworze, na znacznych głębokościach, w przestrzeni, do której prawa przysługują Skarbowi Państwa. Przestrzeń ta jest oddawana przedsiębiorcy w użytkowanie górnicze, w celu wykonywania działalności określonej w ustawie - – Prawo geologiczne i górnicze. Ewentualność ponoszenia przez właścicieli szkód może być natomiast przesłanką dochodzenia ich naprawienia w drodze cywilnoprawnej przed sądami powszechnymi na zasadach określonych w powołanej ustawie oraz przepisach K.c. Zagrożenie szkodami nie powoduje, że właściciele nieruchomości położonych nad górotworem, w którym ma być wydobywana kopalina metodą podziemną, stają się stronami postępowania o udzielenie koncesji lub stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej. Stroną takich postępowań powinien być tylko przedsiębiorca ubiegający się o to uprawnienie. Skoro organ samorządu terytorialnego, którym jest Prezydent Miasta K., jest organem współdziałającym przy wydawaniu decyzji koncesyjnych, to nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji. Wydobywanie kopaliny metodą podziemną i funkcjonowanie miasta odbywają się w różnych przestrzeniach: pierwsza działalność ma miejsce w górotworze, na znacznej głębokości, druga – na powierzchni ziemi. Przepisy nie statuują mieszkańców powierzchni ziemi jako stron postępowania o udzielenie koncesji na podziemne wydobywanie kopaliny, o cofnięcie koncesji lub stwierdzenie jej nieważności. Żaden inny podmiot, poza koncesjonariuszem, nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji. Miasto K., reprezentowane przez Prezydenta, zaskarżyło powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Podkreśliło, że minister udzielił Holdingowi w/w koncesji bez wymaganego prawem uzgodnienia z organem samorządu terytorialnego (tj. prezydentem). W wyniku przedstawionych postępowań postanowieniem SKO z dnia [...] października 2000 r. stwierdzono nieważność postanowienia z dnia [...] stycznia 2000 r., w oparciu o które wydano koncesję – zatem w obszarze prawnym zostało tyko postanowienie Prezydenta z dnia [...] sierpnia 1999 r. i następne, z dnia [...] listopada 1999 r., odmawiające uzgodnienia koncesji. Zdaniem skarżącego, interes prawny Miasta K., wynikający m.in. z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenach oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, jest niepodważalny. Wynika także z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z prawa miejscowego, z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, potrzeb ochrony majątku gminy i mieszkańców, ochrony środowiska, przyrody miasta gospodarki wodnej. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub o oddalenie jako niezasadnej. Niedopuszczalność skargi Minister upatruje w braku legitymacji procesowej skarżącego, który nie wykazał posiadania interesu prawnego w sprawie. Miasto nie wykazało, że ma jakiekolwiek prawa podmiotowe do nieruchomości znajdujących się w zasięgu projektowanej eksploatacji. Przestrzeń w granicach obszaru górniczego utworzonego przedmiotową koncesją, jako objęta tzw. użytkowaniem górniczym, stanowi bowiem własność Skarbu Państwa. Tymczasem strona postępowania koncesyjnego jest wnioskodawca oraz właściciel terenu, gdzie ma być wykonywana projektowana działalność (art. 18 pkt 3 ustawy– Prawo geologiczne i górnicze). Inne podmioty mogą być uznane za stronę postępowania koncesyjnego jedynie na zasadzie art. 28 K.p.a. To, że "gminie przysługuje prawo uchwalenia i wykonywania planów miejscowych, nie uzasadnia poglądu o występowaniu jej interesu prawnego"(...) w sprawie koncesyjnej. Merytorycznie, zdaniem Ministra, skarga jest nieuzasadniona, albowiem w dacie wydania koncesji w obrocie prawnym znajdowało się ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2000 r., dokonujące uzgodnienia koncesji, a zatem były podstawy do udzielenia koncesji. Wprawdzie w późniejszym terminie Kolegium stwierdziło nieważność tego postanowienia, jednak utrata mocy rozstrzygnięcia, które stało się przesłanką koncesji, nie oznacza, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt 6II SA 3313/03, uchylono zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie węgla kamiennego oraz poprzedzającą ją decyzje z dnia [...] czerwca 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności nie zgodził się z tezą zawartą w odpowiedzi na skargę, wedle której skarga była niedopuszczalna z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej. Uprawnienie do złożenia skargi przysługuje bowiem każdemu adresatowi aktu administracyjnego, bez względu na końcową ocenę jego interesu prawnego w płaszczyźnie art. 28 K.p.a. Sąd podniósł też, że stroną postępowania nadzorczego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną – wedle przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Jest to bowiem konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru sprawy nowej w stosunku do załatwionej ocenianą decyzją. Rozważając kwestię interesu prawnego wnioskodawcy Sąd uznał, że postępowanie w sprawie inicjowało Miasto K., które jest gminą wykonującą zadania powiatu. Nie mogło ono utracić przymiotu strony tylko z tego powodu, że uprawniony do jego reprezentacji organ (Prezydent Miasta K.) w ramach przyznanych mu przez ustawę – Prawo geologiczne i górnicze kompetencji był organem współdziałającym w zakresie uzgadniania przedmiotowej koncesji. Strona jest bowiem pojęciem materialno-prawnym, nie zaś procesowym, i o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego przesądzają przepisy materialne, a nie procesowe. Wnioskodawca postępowania nadzorczego musi zatem wykazać się interesem prawnym wynikającym z norm prawa materialnego. Stanowić one muszą wprost o określonych prawach lub obowiązkach danego podmiotu. Kwestię interesu prawnego Miasta K. w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia przedmiotowej koncesji przesądził wymieniony wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 8 czerwca 2002 ., sygn. akt II SA/Ka 772/00. Zgodnie z tym wyrokiem interes prawny konkretnej gminy wynika z jej praw właścicielskich do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania eksploatacji górniczej. W konsekwencji Sąd przyjął, że gmina K. ma też interes prawny w dochodzeniu stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej, gdyż następstwami wydobycia kopaliny na jej podstawie mogą być objęte nieruchomości położone w zasięgu projektowanej działalności. Odmawiając zatem wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na zakwestionowanie przymiotu strony wnioskodawcy – Miastu K. Minister Środowiska naruszył dyspozycję art. 157 K.p.a. Istnienia interesu prawnego konkretnej gminy nie podważa przy tym akcentowana przez organ nadzoru okoliczność położenia złoża poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych (wydobywanego metodą otworową oraz podziemną). Działalność wydobywcza, mimo że wykonywana poza granicami przestrzennymi nieruchomości, może wywierać wpływ na ich stan. Sąd wskazał też, że jedną z przesłanek odmowy udzielenia koncesji może być ustalenie, ze zamierzona działalność uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. W uzasadnieniu wyroku powołano się również na pogląd zaprezentowany w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, w myśl którego nie można się zgodzić, aby władztwo planistyczne gminy, wynikające ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmowało w ogóle terenów eksploatacji górniczej położonych pod powierzchnią ziemi. Niezależnie bowiem od treści art. 143 K.c. należy zauważyć, że eksploatacja górnicza może i najczęściej wywołuje skutki także na powierzchni ziemi. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Minister Środowiska oraz K. SA w K. Skarga kasacyjna Ministra Środowiska zarzucała wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów: - prawa materialnego, w szczególności art. 28 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Miastu K. przysługiwały prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji; - prawa procesowego, poprzez uchybienie wymaganiom określonym w art. 133 i następnym ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), polegające na wydaniu zaskarżonego wyroku w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z akt sprawy. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wprawdzie bezsporne jest w ocenie Ministra Środowiska, że wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji złożyła gmina (Miasto K.), ale nie można było już przyjąć wskazania przez nią interesu prawnego, skoro nie wskazała ona normy prawnej statuującej dla niej bezpośrednio prawa lub obowiązki, uzasadniające złożenie tego wniosku. Nie świadczą o tym w szczególności kompetencje gminy do uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego ani art. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według Ministra Środowiska zaskarżony wyrok w istocie nie pozwala ustalić z czego miałby wynikać interes prawny Miasta K. w inicjowaniu konkretnego postępowania nadzorczego. Co do powołania się w tej mierze przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 771/00, to wyrok ten zapadł w innym postępowaniu i w oparciu o odmienny stan faktyczny. Całkowicie oderwane od akt sprawy jest też twierdzenie, jakoby interes prawny gminy uzasadniony był możliwymi skutkami (rozważanymi w odniesieniu do nieruchomości podmiotu wnioskującego o stwierdzenie nieważności konkretnej koncesji) działalności wydobywczej. Nie ma na to bowiem jakichkolwiek dowodów. Nie wiadomo nawet, których nieruchomości miałoby to dotyczyć, z jakiego tytułu należą one do Miasta K., na czym konkretnie miałoby polegać oddziaływanie realizacji wydobycia kopaliny. Zdaniem Ministra Środowiska, choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie zauważył, iż jedną z przesłanek odmowy udzielenia koncesji (art. 26b ustawy – Prawo geologiczne i górnicze) może być ustalenie uniemożliwienia przez działalność wydobywczą korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, to w aktach sprawy brak jest postaw do prognozowania takich skutków – zwłaszcza co do nieruchomości miasta K. Powołany przepis nie mógł mieć zatem zastosowania w sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem Ministra Środowiska, poza adresatem koncesji żaden inny podmiot nie ma legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym jej cofnięcia bądź utraty mocy "z innych przesłanek". Miasto K. nawet będąc właścicielem nieruchomości objętych wpływami zamierzonej działalności – nie może skutecznie inicjować postępowania o stwierdzenie nieważności opisanej koncesji. W konsekwencji przedstawionych wywodów wnoszący skargę kasacyjna zarzucił, iż zaskarżony wyrok oparto na powierzchownej i rażąco błędnej wykładni art. 28 K.p.a. – polegającej na przyjęciu, iż interes faktyczny jest tożsamy z interesem prawnym. Uzupełniająco podniesiono też w skardze kasacyjnej, że wykładnia art. 28 K.p.a. zaprezentowana w zaskarżonym wyroku budzi sprzeciw z punktu widzenia cech postępowań dotyczących wszelkich pozwoleń zezwalających na korzystanie z zasobów środowiska. Przyjęcie za zaskarżonym wyrokiem, że właściciel nieruchomości pozostającej w zasięgu możliwego wpływu działalności określonej koncesją jest strona postępowania prowadziłoby do konieczności uwzględniania bardzo szerokiego, w praktyce niemożliwego do ustalenia kręgu stron – w efekcie zaś niemożliwość zakończenia postępowania i paraliż działalności gospodarczej. W końcowej części skargi kasacyjnej zauważono też, że konstytucyjna zasada równości (art. 32 Konstytucji RP) nie zezwala na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w takim samym stanie faktycznym Pozycje wszystkich zainteresowanych uwzględniać trzeba zatem jednakowo. Zaskarżony wyrok prowadzi natomiast do odmiennego traktowania podmiotów w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Skarga kasacyjna K. S.A. w K. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie : - przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przesłanki nie znajdujące się w materiale zawartym w aktach sprawy; - przepisów prawa procesowego i materialnego, zwłaszcza art. 28 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż Miasto K. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości; - przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 157 §2 poprzez przyjęcie, że Miasto K. posiada przymiot strony umożliwiający mu wystąpienie z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazanej koncesji. Wniosek tej skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez jej oddalenie. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Holdingu pokrywają się w dużej części z argumentacja podaną w przedstawionej już skardze kasacyjnej Ministra Środowiska i akcentują w szczególności brak wskazania przez Miasto K. normy prawnej uzasadniającej złożenie przez nie wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji, brak znaczenia w sprawie kompetencji gminy w zakresie planowania przestrzennego, niemożliwość zrównywania interesu faktycznego z interesem prawnym, nieograniczony krąg stron, jaki należałoby przyjąć w razie uznania za podstawę statusu strony własności nieruchomości położonej na terenie możliwego wpływu działalności objętej koncesją, naruszenie zasady równości zawartej w art. 32 Konstytucji RP – a w konsekwencji akceptacji stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, brak wskazania w tym wyroku konkretnych nieruchomości Miasta K. w zasięgu oddziaływania eksploatacji górniczej związanej z konkretna koncesją, orzeczenie przez Sąd I instancji na podstawie niezweryfikowanych twierdzeń Miasta K.. W odpowiedzi na skargi kasacyjne Miasto K. wniosło o ich oddalenie, uznając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku za trafne w świetle dotychczasowego orzecznictwa i poglądów doktryny, powtarzając przedstawioną wcześniej argumentację. Dodatkowo podniesiono, że w skardze, "jak i w licznych pismach procesowych" nastąpiło wskazanie obiektów i urządzeń gminy zagrożonych wpływami eksploatacji górniczej związanej z przedmiotową koncesją. Twierdzenie zaś, że brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o możliwości spowodowania przez tę działalność skutku w postaci uniemożliwienia korzystania ze wskazanych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem świadczy "o braku znajomości zagadnień z zakresu geologii i górnictwa...".Uwagę tę odniesiono w szczególności do sytuacji miejskiej oczyszczalni ścieków, odwrócenia spadków kanalizacji oraz dewastacji "pozostałej infrastruktury i obiektów zabudowy". Na rozprawie składający skargi kasacyjne podtrzymali wyrażone w nich żądania i wywody, a w ich uzupełnieniu wskazali na znaczenie w sprawie art. 91 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (nadrzędność jego regulacji w stosunku do "praw własnościowych" oraz związaną z tym uregulowaniem drogę do naprawienia szkód wynikłych z ruchu zakładu górniczego). Holding podniósł też brak wskazania przez Miasto K. jakiejkolwiek jego nieruchomości narażonej na oddziaływanie ruchu zakładu górniczego na podstawie przedmiotowej koncesji oraz funkcjonowanie kopalni w ramach tej koncesji od 5 lat (wykonanie 1570 m wyrobisk i wydobycie 150 tys. ton węgla kamiennego). Miasto K., wnosząc jak w odpowiedziach na skargi kasacyjne (o ich oddalenie) wyjaśniło, że mimo braku szkód górniczych w okresie pierwszych 5 lat eksploatacji związanej z przedmiotową koncesją, negatywne oddziaływanie wskazanej eksploatacji może nastąpić w późniejszym czasie. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 139/05, uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdzono, że zagadnieniem centralnym i źródłem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia oceny posiadania przez Miasto K. statusu strony, jako warunku sine qua non zainicjowania przez gminę postępowania o stwierdzenie nieważności koncesji nr [...], udzielonej dnia [...] stycznia 2000 r. przez Ministra Środowiska – K. S.A. w K., na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...], położonego na obszarze miast: R., K. i M. W świetle zarzutów zawartych w rozpoznawanych skargach kasacyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu nadzoru - stojące na stanowisku braku przymiotu strony wnioskującej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej koncesji i z tego powodu odmawiających wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 § 3 K.p.a.) – orzekł z naruszeniem zarówno prawa procesowego, jak i materialnego (art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Następnie w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do przyjętych przez Sąd I instancji przesłanek przyznania Miastu K. przymiotu strony, wynikających z art. 28 K.p.a. oraz odpowiedniej normy prawa materialnego (zajmując przy tym stanowisko wobec odwołania się Sądu I instancji do przywołanych wyroków sądów administracyjnych), a także przesłanek wynikających z praw własnościowych do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, jak również przesłanek związanych z władztwem planistycznym gminy. I tak, kolejno, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że za stronę postępowania nadzorczego musi być uznana nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (tak też wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/94, ONSA 1995/1/32). NSA podzielił również stanowisko, że występowanie w charakterze strony postępowania nadzorczego wymaga wykazania przez dany podmiot jego interesu prawnego, który zawsze wynikać musi z przepisów prawa materialnego, dających temu podmiotowi wprost i bezpośrednio istotne w sprawie prawa lub obowiązki. Rzecz jednak w tym, że przy uznaniu poprawności przytoczonych wymogów zaskarżony wyrok nie przedstawił przekonującej argumentacji w zakresie wykazania interesu prawnego Miasta K. w inicjowaniu przedmiotowego postępowania nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie opinię składających skargę kasacyjną, że wywody Sądu I instancji oparte zostały na ustaleniach faktycznych, które nie wynikały wcale z akt sprawy, a ogólnikowe rozważania w zakresie stanu prawnego przeczyły sformułowanemu poglądowi o istnieniu interesu prawnego w ujęciu art. 28 K.p.a. w oparciu o wnioski wynikające z analizy konkretnej normy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również zastrzeżenia skarg kasacyjnych co do możliwości odwołania się przez Sąd I instancji – przy ocenie istnienia interesu prawnego Miasta K. – do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, który to wyrok zapadł w sprawie, która nie może być uznana za tożsamą ze sprawa rozpatrywaną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł w konkretnej sytuacji przyjmować związania poglądem wyrażonym w powołanym wyroku z dnia 8 czerwca 2002 r., zgodnie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) i art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że z zasady ocena przymiotu strony nie powinna być formułowana na gruncie postępowania wpadkowego, lecz w ramach postępowania głównego. Odnosząc się do kolejnych przesłanek wynikających z praw własnościowych do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej, mogących uzasadnić status Miasta K. jako strony w rozpatrywanym postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w szczególności nie mogła zostać zaakceptowana, przedstawiona bez niezbędnej, wyczerpującej oceny stanu prawnego teza, iż interes prawny konkretnej gminy w badanym postępowaniu wynika z jej praw własnościowych do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania projektowanej eksploatacji górniczej. Wprawdzie Sąd I instancji dostrzegł, iż złoże określone w koncesji położone jest poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych i poza nimi będzie prowadzona działalność wydobywcza, ale źródła interesu prawnego Miasta K. upatruje w uprawnieniach właściciela nieruchomości, której mogą dotyczyć potencjalne skutki eksploatacji górniczej. Pomijając już, że nie widomo, o jakie konkretnie nieruchomości stanowiące własność Miasta K. chodzi, i na jakiej podstawie uznano ich zagrożenie szkodami górniczymi, stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii nie miało oparcia w obowiązującym prawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż prawo własności, choć mające fundamentalny charakter w porządku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest wcale prawem absolutnym i może podlegać w świetle uregulowań konstytucyjnych ograniczeniom zawartym w aktach prawnych rangi ustawy. W konkretnej sprawie rozważenia wymagały szczególności ograniczenia wprowadzone ustawą – Prawo geologiczne i górnicze, które pominął Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż kwestii odpowiedzialności za szkody poświęcony jest Dział V powołanej wyżej ustawy. Istotne zwłaszcza znaczenie ma pomieszczony w tym dziale Prawa geologicznego i górniczego art. 91, zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwiać się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, jeżeli ruch ten odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Może żądać natomiast naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, zgodnie z przepisami tej ustawy. Art. 92 powołanego prawa geologicznego i górniczego przewiduje zaś, iż do naprawienia szkód, o których mowa w art. 91 ust. 1 i 2 stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. o ile ustawa nie stanowi inaczej. Skoro art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego wprowadza zasadę braku uprawnień właściciela do sprzeciwiania się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego (jeżeli ten ruch odbywa się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie), to za regułę przyjąć trzeba brak uprawnień właściciela do budowania na podstawie samych zagrożeń związanych z działalnością wydobywczą tezy o jego statusie strony w sprawach dotyczących koncesji, czy też weryfikacji wydanych w tym zakresie decyzji w trybie nadzwyczajnym, w szczególności w postępowaniu nadzorczym. Wprawdzie zasada przewidziana w art. 91 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego o braku uprawnień właściciela do sprzeciwiania się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego obwarowana została zastrzeżeniem, że ruch ten musi odbywać się zgodnie z zasadami określonymi w ustawie, co oznaczałoby (a contrario) dopuszczenie uprawnienia właściciela do wyrażania sprzeciwu, gdyby ta wyjątkowa sytuacja (niezgodność ruchu zakładu górniczego z zasadami określonymi w ustawie) zaistniała W rozpatrywanej sprawie nie zostały jednak ujawnione żadne okoliczności, które mogłyby o tym ekstremalnym przypadku świadczyć. Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował również dokonaną bez wskazania konkretnego przepisu prawa i podstaw faktycznych w sprawie wypowiedź Sądu I instancji na temat uniemożliwienia przez zamierzoną działalność wykorzystywania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem i łączącej się z tym podstawy do odmowy udzielenia koncesji. Zwrócił również uwagę, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygający organ nie rozpoznawał wcale wniosku o udzielenie koncesji, ale ustosunkowywał się tylko w sposób przewidziany w art. 157 § 3 K.p.a. do żądania Miasta K. wszczęcia postępowania o przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym weryfikacji koncesji już udzielonej, i to w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze art. 26b ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Artykuł 26b powołanej ustawy wprowadzony został dopiero z dniem 1 stycznia 2002 r. przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190). Tymczasem przedmiotowa koncesja została udzielona [...] stycznia 2000 r. Skoro tak, to powołany przepis z zasady nie mógł mieć żadnego wpływu na wynik postępowania nadzorczego. W postępowaniu nadzorczym uwzględnia się bowiem co do zasady stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z postępowania zwykłego. Rozpatrując ostatnią z przesłanek przyznania Miastu K. przymiotu strony, wynikającą, zdaniem strony skarżącej (podzielonym przez Sąd I instancji) z władztwa planistycznego gminy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przesłanka ta nie miała żadnego znaczenia w sprawie. Z tego rodzaju kompetencji gminy nie można bowiem wywodzić jej interesu prawnego (statusu strony) w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie powołano się na wyrok NSA z dnia 31 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA 1625/94, Wokanda 1995/8/33. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skarg kasacyjnych, że Sąd I instancji orzekając w sprawie identyfikował pojęcie interesu prawnego i interesu faktycznego, a także nie stwierdził, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP. Sąd I instancji wypowiadał się tylko na temat sytuacji prawnej jednego podmiotu, tzn. wnioskującego o wszczęcie konkretnego postępowania nadzorczego i nie oceniał w żaden sposób interesu prawnego innych osób. Wywody skarg kasacyjnych o różnicowaniu przez Sąd I instancji sytuacji prawnej podmiotów w tym samym stanie faktycznym, jak i rozważania na temat kręgu stron w sprawach dotyczących korzystania ze środowiska (jego zasobów) uznano więc za uwagi o charakterze wyłącznie teoretycznym. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 13 czerwca 2006 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, przy czym strona skarżąca – Miasto K. załączyła do akt sprawy na rozprawie obszerną dokumentację, w formie informacji i wypisów z rejestru gruntów, potwierdzających prawo własności Miasta K. do nieruchomości oraz urządzeń infrastruktury technicznej (Oczyszczalni P. w K.), położonych w obszarze górniczym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Jednakże, zgodnie z art. 190 powołanej wyżej ustawy, Sąd, któremu sprawa została przekazana przez sąd wyższej instancji, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga Miasta K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r., którą utrzymano w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2003 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], udzielonej K. S.A. na wydobywanie węgla kamiennego z części pokładu [...] złoża [...]. Orzekając w powyższej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 3313/03, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 6 czerwca 2003 r. W wyniku złożonych skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II GSK 139/05, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Jak już wskazano, zgodnie z art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie składa się, w ocenie Sądu, z dwóch części. W pierwszej części przeprowadzono wywody ogólne, dotyczące pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym wskazując, że: - uprawnionym do wniesienia skargi jest nie tylko podmiot legitymowany ku temu z racji posiadania przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., ale każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 50 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza w szczególności, ze uprawnienie to posiada każdy adresat decyzji (bądź innego aktu ) administracyjnej, który niekoniecznie jest stroną. Tylko bowiem z racji skierowania do niego tej decyzji uzyskuje prawo kwestionowania jej w prawnoprocesowych formach postępowania sądowoadministracyjnego, które inicjuje przez złożenie skargi; - odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.) może mieć miejsce w szczególności w razie wniesienia takiego żądania przez nielegitymowany ku temu podmiot. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia winno więc dotyczyć kwestii formalnych, tj. legitymacji podmiotu, jego zdolności do czynności prawnych, wskazania podstawy (przyczyn) z art. 156 § 1 K.p.a., przy czym nie jest objęte tym postępowaniem wyjaśnienie, czy przyczyny nieważności miały miejsce, albowiem kwestia ta zastrzeżona jest do rozstrzygnięcia w ramach wszczętego postępowania w sprawie nieważności; - w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta K. działał nie jako organ administracji publicznej reprezentując swoje własne ustawowe kompetencje (tu: organu współdziałającego w zakresie uzgodnienia koncesji w toku postępowania, które kończy wydanie decyzji przez inny organ), lecz jako organ reprezentujący gminę, a więc działający w imieniu i w granicach interesu prawnego gminy (Miasta K.); - aby skutecznie domagać się zapewnienia udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej, gmina musi wykazać się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. W drugiej, szczegółowej części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji określenia przesłanek przyznania Miastu K. przymiotu strony dokonano w związku z wyrokiem NSA z dnia 8 czerwca 2002 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 772/00. W związku z tym wskazano na: - prawa właścicielskie gminy; - wpływ eksploatacji górniczej na stan nieruchomości gruntowych; - niemożność korzystania z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem; - władztwo planistyczne gminy, wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obejmujące również – ze względu na wywoływane skutki – tereny eksploatacji górniczej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że kwestie dysponowania statusem strony w ujęciu art. 28, zwłaszcza w postępowaniu nadzorczym i w odniesieniu do tak specyficznego podmiotu jakim jest gmina, zaliczyć trzeba do najbardziej skomplikowanych i spornych, wskazał jednocześnie, iż jest związany granicami skargi kasacyjnej. W związku z tym przedmiotem rozważań NSA mogły stać się jedynie wyeksponowane przez skarżących zastrzeżenia co do przyczyn wadliwości wyroku Sądu I instancji, wypowiadającego się za istnieniem statusu strony Miasta K. konkretnym postępowaniu nadzorczym, a nie całokształt problemów łączących się z badaniem wskazanego zagadnienia. W rezultacie, nie wypowiadając się w zarysowanej kwestii ogólnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał słuszność zarzutów podniesionych przez skarżących, wskazujących na brak w wyroku Sądu I instancji przekonującej argumentacji w zakresie wykazania interesu prawnego Miasta K. w inicjowaniu przedmiotowego postępowania nadzorczego, a także oparcie wywodów Sądu I instancji w tym zakresie na ustaleniach faktycznych, które nie wynikały z akt sprawy. Odnosząc się do wskazanych wyżej kwestii szczegółowych NSA przede wszystkim uznał brak dostatecznych podstaw do odwołania się w tak szerokim zakresie do wyroku NSA z dnia 8 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 772/00, wydanego w sprawie, która nie może być uznana ściśle za tożsamą z przedmiotową. W związku z podniesioną za tym wyrokiem argumentacją Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za wystarczającą do uznania w rozpatrywanej sprawie Miasta K. za stronę przedmiotowego postępowania przesłanek wynikających z uprawnień własnościowych gminy do nieruchomości położonych na terenie możliwego oddziaływania założonej eksploatacji górniczej, niemożność korzystania z nieruchomości zgodnie z ich charakterem oraz władztwo planistyczne gminy. Nie są to, zdaniem NSA, wystarczające przesłanki, które dadzą się "przełożyć" na konkretne przepisy prawa materialnego, w sposób przekonywujący uzasadniające istnienie w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego gminy (Miasta K.), a co za tym idzie – umożliwiającego jej udział jako strony w tym postępowaniu. Z wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że użytkowanie nieruchomości miejskich, troska o rozwój i prawidłową eksploatację infrastruktury miejskiej, zawarta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pewna wizja rozwoju miasta – z jednej strony, z drugiej zaś - eksploatacja górnicza podstawowej kopaliny stanowiącej własność Skarbu Państwa, odbywają się nie tylko w różnej przestrzeni fizycznej, lecz również w innej przestrzeni (reżimie) prawnej. Głównym zwornikiem między tymi przestrzeniami lub – precyzyjniej – działalnością prowadzoną w tych przestrzeniach, który przecież ma miejsce, są przepisy o likwidacji szkód. Odpowiedzialność za te szkody, mająca charakter cywilny i z założenia następczy, nie jest wsparta przepisami o charakterze administracyjnym, umożliwiającym jakimkolwiek innym podmiotom niż koncesjonariusz, udział w postępowaniu koncesyjnym (bądź też zmierzającym do stwierdzenia nieważności koncesji). W tym kontekście przedstawiona na rozprawie przez Miasto K. szczegółowa dokumentacja, zawierająca szczegółowe zestawienie nieruchomości i urządzeń infrastruktury technicznej płożonych na obszarze górniczym [...], nie ma dla rozpatrywanej sprawy znaczenia. Po pierwsze – z dokumentacji tej nie wynika, by po 5 latach eksploatacji złoża jakakolwiek z nieruchomości stanowiących własność Miasta K. została narażona na szkody w następstwie ruchu zakładu górniczego. Po wtóre zaś – i bardziej istotne – z wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie wynika że tytuł prawno-rzeczowy jest na gruncie Prawa geologicznego i górniczego w przypadku starań o koncesję na wydobywanie kopalin lub stwierdzenie jej nieważności niewystarczający dla uznania właściciela nieruchomości za stronę takiego postępowania, które – jak wyżej wskazano – dotyczy w istocie innej przestrzeni. Dotyczy to zarówno właścicieli – osób fizycznych, jak i gminy (Miasta K.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.