VI SA/Wa 609/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Marek Maliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też: "GITD" lub "organ") decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. nr [...]. nałożył na M. M. M. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. w dniu 19 lipca 2024 r. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej w skrócie także jako "k.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320 ze zm.; dalej jako "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1574), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.; zwanej dalej "u.t.d.") Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji 19 lipca 2024 r. o godzinie 07:34 System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS) zarejestrował przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]. (rodzaj: ciągnik samochodowy), przez urządzenie kontrolne o numerze identyfikacyjnym [...].znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...]. węzeł K.Z. - węzeł P. W.co zostało odnotowane pod numerem ewidencyjnym [...]. w związku z czym organ stwierdził, iż ww. pojazd poruszał się po płatnym odcinku drogi wskazanym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zdaniem GITD naruszenie zostało zaewidencjonowane w protokole kontroli o nr [...].. Organ wskazał, że na poczet ewentualnej kary związanej z ww. naruszeniem, podczas kontroli pobrano kaucję. W wyniku dokonanej kontroli ustalono, iż ww. pojazd samochodowy został zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS). Z aktywnym kontem użytkownika powiązano urządzenie służące do uiszczania opłat elektronicznych. Urządzenie nie zgłosiło aktywności oraz konieczności poboru opłaty dla ww. sekcji płatnej powiązanej z wykrytym przejazdem. Tym samym za kontrolowany przejazd nie została – zdaniem GITD - uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie danych zawartych w okazanym podczas kontroli dowodzie rejestracyjnym organ ustalił, iż dopuszczalna masa całkowita (DMC) kontrolowanego pojazdu przekraczała 12 000 kg. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia 9 października 2024 r. GITD zawiadomił Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia zarejestrowanego podczas ww. przejazdu Pismem, które wpłynęło do organu w dniu 18 października 2024 r., strona złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, i wyznaczyła adres do doręczeń w niniejszych sprawach i toczących się postępowaniach w Polsce. Następnie 6 listopada 2024 r. Strona złożyła wyjaśniania w sprawie w których wniosła o zwrot pobranej kaucji na podstawie art. 189f k.p.a. oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Dodatkowo Strona wskazała, że pojazd poruszał się wielokrotnie po odcinkach płatnych, przekraczał granice, i w tym okresie nikt nie zwrócił uwagi na powtarzając się naruszanie, które wskazane wcześniej nie powtarzałaby się. W wyjaśnianiach strona wskazała adres do doręczeń w Polsce. GITD – decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r. - nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...].w dniu 19 lipca 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że okolicznością bezsporną jest fakt, że sporny pojazd, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się w dniu 19 lipca 2024 r. po płatnym odcinku drogi krajowej. Z poczynionych ustaleń – zdaniem organu - jednoznacznie wynika, iż za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, ponieważ pomimo zarejestrowania pojazdu w systemie SPOE KAS, nie odnotowano transakcji poboru opłaty elektronicznej. Tym samym doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Następnie organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znalazł przesłanek do zastosowania art. 189f k.p.a. oraz art. 189e k.p.a. Organ wyjaśnił dodatkowo, że decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych, a organy orzekające nie mają możliwości dowolnego wymierzania ich wysokości ze względu na okoliczności sprawy. M. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 grudnia 2024 r. zarzucając jej naruszenie: • art. 6, art. 7 w zw. z art. 75 art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 wraz z art. 189 k.p.a. poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy, dokonywanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz zignorowaniem wyjaśnień złożonych w toku prowadzonego postępowania; • art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego; • art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do zinterpretowania stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; • art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. oraz pkt 2 poprzez niezastosowanie w sprawie przepisu, w sytuacji gdy Skarżący uiścił dopłatę na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego; • art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a., polegające na dowolnym ustaleniu stanu faktycznego, nieodniesieniu się do zaoferowanego dowodu przez Skarżącego w postaci poinformowania o sprawnym urządzeniu i środkach znajdujących się na koncie. W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji organu oraz umorzenie poprzedzającego ją postępowania administracyjnego, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a.") Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie GITD wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przywołanego powyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Otóż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. oraz załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. Zastosowanie tych przepisów jest możliwe, o ile w sprawie zostanie bezspornie ustalone, że pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony (bądź autobusem) został wykonany przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zatem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, dla potrzeb mającego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia, GITD winien ustalić w pierwszej kolejności, czy w dniu i o godzinie przyjętej w decyzji doszło do przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej pomimo spoczywającego na Skarżącym obowiązku jej uiszczenia. Jednocześnie, dokonując ustaleń faktycznych w tym zakresie organ winien je oprzeć na dokumentach złożonych w poczet materiału dowodowego. Wskazany powyżej materiał dowodowy powinien więc potwierdzać, że, tak jak to przyjął GITD w zaskarżonej decyzji, po pierwsze, w dniu 19 lipca 2024 r. doszło do przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...]., po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...]., a po drugie, że za przejazd ten nie została uiszczona należna opłata elektroniczna. Tymczasem, analiza zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów nie potwierdza, że istotnie w tym dniu i tej godzinie, doszło do nieopłaconego przejazdu wspomnianym pojazdem samochodowym o numerze rejestracyjnym [...].. Trzeba bowiem zauważyć, że za jedyny dowód w sprawie, wskazujący, że w dniu 19 lipca 2024 r. dokonano przejazdu po drodze publicznej pojazdem samochodowym o nr rej. [...]., nie może być uznany zapis w protokole z kontroli mobilnej nr [...].z dnia 28 września 2024 r. (k-3 akt administracyjnych), gdyż dotyczy on zdarzeń z 11 kwietnia 2024 r. oraz 21 sierpnia 2024 r. (a nie 19 lipca 2024 r.). W aktach sprawy brak jest również jakichkolwiek dokumentów z sytemu eToll, obrazujących, po pierwsze, historię nieopłaconych i opłaconych przejazdów właśnie pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]., w tym wskazujących także na datę i godzinę sankcjonowanego przejazdu tym konkretnym odcinkiem drogi, o którym mowa w zaskarżonej decyzji, jak też jakiegokolwiek materiału zdjęciowego potwierdzającego zaistnienie tego zdarzenia. Skoro zatem w aktach sprawy brak jest odpowiedniego wydruku z modułu postępowań administracyjnych - eToll, potwierdzającego, że istotnie pojazd samochodowy o nr rej. [...].w dniu 19 lipca 2024 r. o godzinie 07:34 przemieszczał się płatnym odcinkiem drogi krajowej [...].węzeł K.Z. - węzeł P.W., jak również wydruku z historią salda konta oraz aktywacji/dezaktywacji odpowiednich urządzeń (lub aplikacji) służących do pobierania opłaty elektronicznej, nie sposób uznać, że materiał dowodowy zgromadzony przez GITD potwierdza fakt dokonania opisanego powyżej przejazdu. Kwestia ta wymaga, w ocenie Sądu, dokładnego wyjaśnienia i precyzyjnego ustalenia, gdyż aktualnie analiza akt sprawy nie pozwala na ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że o ile strona ma zostać ukarana za nieopłacony przejazd określonego dnia i o określonej godzinie, to z akt administracyjnych winno wynikać ponad wszelką wątpliwość, że tego dnia i o tej właśnie konkretnej godzinie taki przejazd nastąpił. Sąd zauważa, że nie powinno dochodzić do sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w oparciu o materiał dowodowy, który nie potwierdza jednoznacznie okoliczności faktycznych sankcjonowanego czynu. W każdym postępowaniu administracyjnym, a w szczególności prowadzonym w sprawie nałożenia kary pieniężnej, organ winien bowiem wnioskować, co do faktów mających znaczenie prawne, w oparciu o istniejące dokumenty a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić swoje stanowisko zajęte w tym zakresie. W takim przypadku dopiero staje się możliwa ocena przez Sąd ustaleń organu co do faktów skutkujących odpowiedzialnością administracyjną strony. Bez podjęcia powyższych, wymaganych w ocenie Sądu czynności wyjaśniających, wnioskowanie o istnieniu podstaw faktycznych do ukarania Skarżącego za nieopłacony przejazd w dniu 19 lipca 2024 r., jest ewidentnie przedwczesne. Sąd podkreśla, że wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego, o której mowa w art. 80 k.p.a. wymaga, aby organ administracji publicznej dokonał oceny mocy i wiarygodności dowodu w konfrontacji z pozostałym materiałem dowodowym sprawy a co wiąże się z koniecznością porównania różnych dowodów ze sobą i na tle tak dokonanej oceny powinien następnie ustalić, czy i z jakich względów danemu dowodowi należałoby odmówić mocy dowodowej lub wiarygodności. Zdaniem Sądu zaniechanie powyższego w toku ustalania podstawy faktycznej wydawanego rozstrzygnięcia świadczy o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów. Za dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne nie potwierdzone w żaden sposób i kluczowymi dokumentami, w postaci przede wszystkim wykazu nieopłaconych przejazdów oraz protokołu kontroli mobilnej, obejmujących dzień 19 lipca, a także odpowiedniego materiału zdjęciowego, odwzorowującego zaistnienie przedmiotowego naruszenia. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). W takim dopiero stanie rzeczy są spełnione warunki niezbędne do wydania decyzji o niewadliwym rozstrzygnięciu. Sąd zaznacza, że proceduralnym warunkiem prawidłowości oceny wyników postępowania dowodowego jest bowiem zgromadzenie i przeprowadzenie dowodów zgodnie z przepisami k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym sprawia, że ocena wyników postępowania dowodowego będzie wadliwa z tego powodu, że jest oparta na materiale dowodowym niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym (tak NSA w wyroku z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1258/19). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GITD winien uwzględnić stanowisko Sądu i w sposób jednoznaczny, przy uwzględnieniu należycie uzupełnionego materiału dowodowego (dowody te oczywiście powinny zostać załączone do akt administracyjnych sprawy) ustalić, czy faktycznie doszło do kwestionowanego przejazdu. Nadto, o ile pojawiłyby się niedające się usunąć wątpliwości w tym przedmiocie, powinny być one rozstrzygnięte na korzyść strony (art. 81a § 1 k.p.a.). Następnie, z odwołaniem do zebranego w sprawie materiału dowodowego GITD powinien, na warunkach zakreślonych postanowieniem art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji podstawę faktyczną wydawanego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do dalej idących zarzutów formułowanych względem zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnia, że wobec stwierdzonego charakteru naruszeń proceduralnych w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, zarzuty te należy uznać aktualnie za przedwczesne. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku). Z kolei o kosztach postępowania (punkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w związku z art. 209 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 § 2 p.p.s.a.