VI SA/Wa 610/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. W. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "WITD"), którą nałożono na J. W. (dalej "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych. Jako podstawę prawną skarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096), dalej "k.p.a." oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c oraz ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990), dalej "p.r.d.", a także art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 5 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 1481) i art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), dalej "u.d.p.". Podstawę faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym, jak bez zezwolenia kategorii VII, w pozostałych przypadkach. Naruszenie stwierdzono w wyniku przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej skontrolowanego pojazdu członowego. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] maja 2018 r., w miejscowości [...], na drodze krajowej nr [...], o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu do 10t, zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy o nr rej. [...] (dalej "skontrolowany pojazd"). Pojazdem czołowym kierował Skarżący. W chwili kontroli wykonywany był międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy na trasie z Polski ([...]) do Niemiec ([...]). Przewożonym ładunkiem było mięso mrożone w opakowaniach umieszczonych na paletach (ładunek podzielny). Przebieg kontroli utrwalono protokołem, którego Skarżący nie podpisał, wskazując, że "nie miałem wpływu na załadunek auta". Z protokołu kontroli wynika, że w skutek pomiarów (dwukrotnego ważenia na wniosek Skarżącego) skontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono, że nacisk na jego pojedynczej osi napędowej wynosił 12,45t, co po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1t w górę dało przekroczenie o 2,45t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24,5%, zaś Skarżący, jako podmiot wykonujący przedmiotowy przejazd, nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Skarżący, w toku czynności kontrolnych, jako strona niniejszego postępowania powołująca się na art. 83 § 1 k.p.a., odmówił składania zeznań. WITD wszczął wobec Skarżącego postępowanie, o czym go zawiadomił i pouczył o przysługujących prawach oraz ciążących obowiązkach. Decyzją z [...] września 2018 r. WITD nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 złotych, jak za brak zezwolenia kategorii VII. Od decyzji WITD - z zachowaniem trybu i terminu, Skarżący odwołał się. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego w odniesieniu do zasadności zastosowania klasyfikacji prawnej wymagalności posiadania zezwolenia kategorii VII, a to w kontekście dyrektywy 96/53/WE w zw. z wytycznymi GITD z 30 października 2015 r. Narto zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 p.r.d., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 k.p.a., tj. obowiązku oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całego materiału dowodowego. Wskazał, że organ jest zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, a ocena wiarygodności dowodu nie może nastąpić przed jego przeprowadzeniem. GITD, na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odwołując się do ustawowej definicji zawartej w art. 2 pkr 35 p.r.d., wyjaśnił czym jest pojazd nienormatywny oraz że przejazd takiego pojazdu po drogach publicznych, stosownie do art. 64 ust. 1 p.r.d., wymaga uzyskania przez przewoźnika uprzednio stosownego zezwolenia. Podał także, że brak takiego zezwolenia sanowany jest przez art. 140aa p.r.d. Organ przypomniał, że w rozpoznawanym przypadku Skarżący realizował przejazd na trasie Polska – Niemcy z ładunkiem podzielnym i poruszał się po drodze publicznej o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu do 10t pojazdem o wadze 12,45t (tj. przekraczającym dopuszczalną wartości o 24,5%) bez stosownego zezwolenia. To naruszenie, w jego ocenie, wypełniało dyspozycję z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d., stanowiącą, że karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości za brak zezwolenia kategorii VII: a) 500 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości nie więcej niż o 10%; b) 2.000 zł - gdy nacisk jednej lub wielu osi. rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości o więcej niż 10% i nie więcej niż 20%; c) 15.000 zł - w pozostałych przypadkach. GITD, mając na uwadze zarzuty odwołania, zauważył, że Dyrektywa Rady nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r., zmieniona Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/7/WE, ustanawia dla pojazdów poruszających się w obrębie Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym. Obowiązek państw członkowskich, wynikający z art. 3 ust. 1 tiret Dyrektywy 96/53/WE, w odniesieniu do masy pojazdów, dotyczy jednakże ruchu międzynarodowego, w związku z czym nie dotyczy całej sieci dróg publicznych w Polsce. Dyrektywa nie obliguje więc państw członkowskich UE do budowy wszystkich dróg publicznych o dopuszczalnej nośności 11,5t na oś. Organ podał przy tym, że na drogach, na których w Polsce odbywa się ruch międzynarodowy, dopuszczalna nośność dróg wynosi 11,5 t na oś. Nadto Skarżący, wykonując przedmiotowy przejazd, miał możliwość wyboru drogi o podwyższonym, dopuszczalnym nacisku osi do 11,5t, np. mógł skorzystać z drogi ekspresowej S7, następnie z drogi autostrady A2, czy z autostrady A1, a następnie z autostrady A2, celem minimalnego wykorzystania odcinków dróg publicznych o ograniczonym nacisku osi poniżej 11,5t, czego jednak zaniechał. Odnośnie przywołanego w odwołaniu pisma z 30 października 2015 r. GITD wskazał, że nie stanowi ono powszechnie obowiązującego źródła prawa, ale wytyczne, które nie są wiążące. Na potwierdzenie przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 maja 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt. VI SA/Wa 3043/15. Następnie organ wyjaśnił, że na rozstrzygnięcie sprawy nie ma żadnego wpływu fakt, że Skarżący nie był obecny przy załadunku skontrolowanego pojazdu. Na podstawie obowiązujących przepisów odpowiedzialności przewoźnika i załadowcy są bowiem odpowiedzialnościami odrębnymi, niezależnymi i każdy z nich odpowiada za czynności od siebie zależne. Wskazał przy tym, że czynności załadunkowe niewątpliwie mogą wywierać/wywierają wpływ na przewożenie ładunku, jednakże, jako takie, nie są związane z odpowiedzialnością podmiotu wykonującego przejazd. Skarżący, jako podmiot wykonując przejazd, odpowiada wyłącznie za przejazd i tylko w związku z tą czynnością związana jest jego odpowiedzialność określona w art. 140aa ust. 1 p.r.d. W kwestii kategorii zezwolenia organ wyjaśnił, że ustalając kategorię wymaganego zezwolenia organy kierują się wymiarami, masą oraz naciskami osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz parametrami dróg, po których pojazdy te mogą się poruszać. Powyższe warunki zostały określone przez ustawodawcę w załączniku nr 1 do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nadto GITD wskazał, że przepis art. 64 ust. 2 p.r.d., co do zasady, zabrania przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych. Wyjątek stanowią pojazdy nienormatywne uprawnione do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I lub kategorii II. GITD stwierdził, że Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, w oparciu o które mógłby skutecznie uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej, na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d., za stwierdzone w sprawie naruszenie, dlatego też nie było przesłanek do umorzenia niniejszego postępowania. Organ wskazał, że Skarżący, jako przewoźnik, czyli podmiot zajmujący się wykonywaniem przewozów, przed rozpoczęciem przejazdu powinien był porównać planowaną trasę przejazdu (drogi, po których zamierzał wykonywać przedmiotowy przejazd) z parametrami skontrolowanego pojazdu oraz z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Brak zastosowania się do obowiązujących przepisów przesądzał o niedochowaniu przez Skarżącego należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Skarżący, niezgadzając się z decyzją GITD, w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc rażące naruszenie: 1. prawa materialnego w odniesieniu do zasadności zastosowania klasyfikacji prawnej wymagalności posiadania przez niego zezwolenia kategorii VII, w zakresie prowadzenia pomiaru dopuszczalnej masy całkowitej i pomiaru obciążenia osi składowych osi wielokrotnych; 2. naruszenia prawa materialnego art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 nr 222, poz. 1321), poprzez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie; 3. zasadność zastosowania klasyfikacji prawnej wymagalności posiadania zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdu nienormatywnego w odniesieniu do norm Dyrektywy 96/53/WE w związku z wytycznymi GITD z 30 października 2015 r. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję - na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", uwzględnił nową okoliczność prawną, niepodnoszoną w skardze, a mającą zastosowanie do rozpoznawanej sprawy. W dniu 21 marca 2019 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej "TSUE") wydał wyrok - w sprawie C-127/17, dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych, których maksymalny nacisk na oś napędową wynosi 11,5t. Sprawa ta była wynikiem skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej o stwierdzenie, na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W konkluzji tego wyroku TSUE wskazał, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". W tym miejscu podkreślić trzeba szczególną pozycję TSUE w porządku prawnym Unii Europejskiej. Orzecznictwo TSUE stanowi bowiem dodatkowy element determinujący proces stosowania prawa w państwach członkowskich (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 1206/12). TSUE interpretuje prawo wspólnotowe. Wagę wyroków TSUE określono np. w orzeczeniu z 30 września 2003 r. w sprawie C-224/01 Köbler przeciwko Austrii, gdzie stwierdzono, że przesłanka wystarczająco poważnego naruszenia prawa wspólnotowego wystąpi, jeżeli sąd krajowy orzeknie wbrew wyraźnemu orzeczeniu TSUE w danej dziedzinie. Wyroki TSUE, w których dokonuje się wykładni przepisów prawa wspólnotowego, są przy tym skuteczne ex tunc, a zatem sądy krajowe są obowiązane stosować te przepisy w znaczeniu ustalonym przez TSUE także do stosunków prawnych powstałych przed ogłoszeniem orzeczenia (por. wyrok ETS z 27 marca 1980 r., 61/79 Amministrazione delie finanze delio Stato v. Denkavit Italiana S.r.I., ECR 1980, s. 01205). Sąd zauważa, że w badanej sprawie ustalono, że w dniu kontroli skontrolowany pojazd, przewożący na trasie Polska-Niemcy ładunek podzielny, kierowany przez Skarżącego, poruszał się po drodze krajowej o dopuszczalnym nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu do 10t, przy czym nacisk na jego pojedynczej osi napędowej wynosił 12,45t, co po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1t w górę dało przekroczenie o 2,45t, tj. przekroczenie dopuszczalnej wartości o 24,5%. W tym stanie rzeczy organy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdziły wykonywanie przez Skarżącego przejazdu pojazdem nienormatywnym kategorii VII w pozostałych przypadkach i zgodnie z art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c) p.r.d. nałożyły na niego karę pieniężną w kwocie 15.000 złotych, uznawszy uprzednio, że w sprawie nie spełniły się żadne z przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie art. 140a ust. 4 p.r.d. W związku z powyższym, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w cytowanym na wstępie wyroku TSUE z 21 marca 2019 r., tj. zakwestionowanie przez TSUE krajowej regulacji wprowadzającej ograniczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej do 10t, w zestawieniu z realiami sprawy rozpoznawanej, tj. przejazdu po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi 10t skontrolowanym pojazdem o nacisku pojedynczej osi napędowej wynoszącym 12,45t, Sąd stwierdza, że wyrok TSUE rzutuje na wysokość wymierzonej Skarżącemu kary pieniężnej. W konsekwencji niezbędna jest ponowna analiza i ocena stanu faktycznego oraz ustalenie, czy wysokość nałożonej na Skarżącego kary pieniężnej, uzależnionej od wielkości stwierdzonego przekroczenia dopuszczalnego, dla danej drogi, nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, jest prawidłowa. Zakwestionowanie krajowej regulacji, wprowadzającej ograniczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej do 10t powoduje, że różnica między stwierdzonym naciskiem pojedynczej osi napędowej – 12,45t, a dopuszczalnym – 11,5t, ulegnie w rozpoznawanej sprawie obniżeniu, a zatem także ewentualna kara pieniężna nałożona na Skarżącego będzie inna niż obecnie wymierzona. W tym stanie rzeczy merytoryczne ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów skargi byłoby przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy transportu drogowego jeszcze raz przeanalizują swoje stanowisko w sprawie biorąc pod uwagę ww. wyrok TSUE. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.