VI SA/Wa 612/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego L. J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 104 w związku z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) i załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), a także art. 50 pkt 1 lit. "j", art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), nałożył na L. J. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, jednocześnie nadając decyzji – w trybie art. 13k ust. 5 ww. ustawy o drogach publicznych – rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach decyzji organ podał, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. na odcinku drogi krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli kierowany przez L. J. zespół pojazdów, składający się z ciągnika samochodowego o nr rej. [...] oraz naczepy ciężarowej o nr rej. [...]. Na podstawie okazanych dowodów rejestracyjnych ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego ciągnika samochodowego wynosi 19.000 kg, zaś naczepy – 34.000 kg. W oparciu o dane uzyskane z systemu elektronicznego poboru opłat ustalono, że w odniesieniu do powyższego pojazdu odnotowany został incydent nieuiszczenia opłaty elektronicznej w dniu [...] kwietnia 2014 r. o godz. 18:27:29 na odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł [...] – węzeł [...], co zostało potwierdzone przez zapis ewidencyjny [...] z bramownicy o nr identyfikacyjnym [...]. Na podstawie zapisu z urządzenia rejestrującego czas pracy kierowcy (tachografu) ustalono, że w chwili odnotowania naruszenia pojazdem kierował L. J. Przebieg kontroli utrwalono w protokole nr [...]. W oparciu o wyjaśnienia złożone przez K. Sp. z o.o., odpowiedzialnej za obsługę krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, działającej w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, ustalono, że oplata elektroniczna za ww. przejazd nie została uiszczona, zaś stan salda na koncie użytkownika w chwili odnotowania incydentu wynosił 0 zł. Środki na koncie użytkownika uległy wyczerpaniu w dniu [...] kwietnia 2014 r. o godz. 17:14:20, zaś zasilenie konta nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2014 r. o godz. 19:14:21. Zdaniem organu, ustalony stan faktyczny daje podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] listopada 2014 r. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2014 r.) L. J. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego – w trybie art. 111 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa – z wnioskiem o sprostowanie treści powyższej decyzji w zakresie wykazania szczegółowych informacji będących podstawą wydania rozstrzygnięcia. Uznając powyższe pismo za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ww. ustawy o drogach publicznych oraz załącznika nr 1 pkt 10 lit. "a" do ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, art. 50 pkt 1 lit. "j", art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. "b" ww. ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. W ocenie organu, z zebranego materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2014 r. o godz. 18:27:29 na odcinku drogi ekspresowej [...] węzeł [...] – węzeł [...] odnotowany został incydent nieuiszczenia opłaty elektronicznej, bowiem stan salda na koncie użytkownika w chwili odnotowania incydentu wynosił 0 zł. Środki na koncie użytkownika uległy wyczerpaniu w dniu [...] kwietnia 2014 r. o godz. 17:14:20, zaś konto zostało zasilone w dniu [...] kwietnia 2014 r. o godz. 19:14:21. W ocenie organu, stwierdzone okoliczności stwarzają podstawę do nałożenia na L. J. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego L. J. zarzucił: rażące naruszenie art. 6 w związku z art. 111 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie kontroli instancyjnej w sytuacji niezłożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; naruszenie zasad określonych w art. 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie; naruszenie art. 8 kpa, poprzez zawarcie w decyzji informacji nieprawdziwych. Formułując przedstawione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyjaśnił, że w terminie do złożenia środka zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej skierował do organu wniosek o sprostowanie jej treści w związku z wątpliwościami dotyczącymi ustaleń faktycznych. Organ, zamiast wydać postanowienie o sprostowaniu, wydał decyzję w II instancji. Skarżący zaznaczył, że swój zamiar co do złożenia środka zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej chciał zrealizować dopiero po otrzymaniu postanowienia o sprostowaniu. W niniejszym przypadku strona bowiem nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie wniosek o sprostowanie treści decyzji. Toteż skarżący postawił także zarzut rażącego naruszenia prawa w aspekcie podstaw z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, wnosząc o rozważenie możliwości uznania zaskarżonej decyzji za nieważną. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut dotyczący nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący twierdzi bowiem, że organ dokonał błędnej kwalifikacji jego pisma z dnia [...] listopada 2014 r. (nadanego w placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2014 r.), nieprawidłowo uznając je za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał skarżący, w niniejszym przypadku strona nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jedynie wniosek o sprostowanie treści decyzji. Dokonując analizy treści pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2014 r., należy zgodzić się ze skarżącym, że jego osnowa nie wskazuje, by w istocie pismo to było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie tym, zatytułowanym "Wniosek", L. J. zwrócił się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego – w trybie art. 111 § 1 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – z żądaniem sprostowania treści decyzji z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w zakresie – jak wskazał – wykazania szczegółowych informacji będących podstawą wydania rozstrzygnięcia. Tak sformułowane żądanie może budzić i budzi wątpliwości interpretacyjne Sądu, a wobec zawartych ww. piśmie podstaw prawnych, przyjęcie przez organ niejako a priori, że jest ono wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, było w takiej sytuacji przedwczesne. Ma to tym większe znaczenie, że skarżący w skardze do Sądu wprost podnosi, iż swój zamiar co do złożenia środka zaskarżenia od decyzji pierwszoinstancyjnej chciał zrealizować dopiero po otrzymaniu postanowienia o sprostowaniu. Rolą organu było więc w pierwszej kolejności ustalenie, jakie są rzeczywiste intencje wnoszącego pismo, bowiem poprzestanie jedynie na samym stwierdzeniu, że pismo to zostało złożone w terminie przewidzianym na złożenie środka zaskarżenia, jest – wobec zarówno jego osnowy, jak i dalszej treści – niewystarczające. Skoro strona powołuje się na art. 111 § 1 w związku z art. 107 § 3 kpa, formułując wniosek o sprostowanie informacji zawartych w decyzji, to organ powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania zawartego w ww. piśmie, zważywszy że strona działa bez profesjonalnego pełnomocnika. Przepis art. 111 § 1 kpa mówi, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a więc w takim samym terminie, jak w przypadku środka zaskarżenia, zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wobec treści tego przepisu, który – co istotne – został przywołany w analizowanym piśmie strony, organ był zobowiązany przed wydaniem zaskarżonej decyzji do prawidłowego ustalenia woli skarżącego. Nadanie biegu takiemu pismu, poprzez zakwalifikowanie jego treści jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie w następstwie takiej kwalifikacji decyzji drugoinstancyjnej, uchybia zarówno zasadzie prawdy materialnej, którą statuuje art. 7 kpa, jak i narusza obowiązek informacyjny organu, o którym stanowi art. 9 kpa. W zaistniałej sytuacji organ powinien skorzystać z możliwości zastosowania trybu naprawczego, który został przewidziany w art. 64 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Tymczasem z naruszeniem ustawowych obowiązków Główny Inspektor Transportu Drogowego procedował bezpośrednio w kierunku wydania rozstrzygnięcia w II instancji, nie sprawdzając w ogóle, jakie są rzeczywiste intencje wnoszącego pismo, co organ winien w pierwszej kolejności uczynić. Jakkolwiek istniejąca po stronie organu uprzednia konieczność sprawdzenia intencji strony nie została zrealizowana, to jednak tego rodzaju wadliwość w procedowaniu organu nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ani nie jest to wada powodująca jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Wobec niezastosowania przez organ trybu naprawczego z art. 64 § 2 kpa, zaskarżoną decyzję należy uznać jedynie za przedwczesną. Organ nie miał bowiem jednoznacznie sformułowanego żądania strony, które pozwalałoby mu na podejmowanie kwestionowanego rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, uchylając ją. Z tych względów, uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego L. J. kwotę 120 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi.