VI SA/Wa 613/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oddala skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (organ II instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. działając na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej R. O. od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (organ I instancji), stwierdzającej istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ I instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego skarżącej z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności wpisanej do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] pod numerem [...], w okresie od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] maja 2009 r. Od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie. Organ II instancji wskazał, że w okresie objętym decyzją organu I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi" a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.) zwanej dalej "ustawą o sus", obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne. Podjęcie działalności gospodarczej przez skarżącą, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, ze zm.) zwanej dalej ustawą "prawo działalności", mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Z dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji wynika, iż skarżąca z dniem [...] maja 2005 r. rozpoczęła prowadzenie działalności gospodarczej, zarejestrowanej pod numerem wpisu [...] (pismo Urzędu Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r.), która nie została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] przy piśmie z dnia 29 października 2010 r., poinformował, że na podstawie posiadanej dokumentacji stwierdza, iż skarżąca prowadzi działalność gospodarczą objętą wpisem do ewidencji nr [...] od [...] maja 2005 r. do nadal. Na podstawie zapisów w systemie informatycznym ZUS ustalono, że skarżąca dokonała wyrejestrowania z ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od [...] października 2008 r. do 3[...] maja 2009 r. Jak wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia 17 września 2010 r., skarżąca nie zgłaszała w ww. okresie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Zgodnie z pismem Urzędu Skarbowego [...] z dnia 22 września 2010 r., skarżąca zgłosiła zawieszenie działalności gospodarczej w okresie od [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r. w organie podatkowym. Ponadto w dniu 25 października 2010 r. skarżąca złożyła oświadczenie, iż w okresie zawieszenia nie prowadziła działalności gospodarczej. Jednocześnie skarżąca w okresie od [...] marca 2005 r. do nadal posiada inny tytuł do ubezpieczenia, który zwalnia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Zatem w okresie prowadzenia ww. działalności gospodarczej skarżąca powinna być zgłoszona tylko do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z pismem Urzędu Miasta [...] z dnia 16 listopada 2010 r., skarżąca zgłosiła w organie ewidencyjnym informację o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] października 2009 r. oraz informacje o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] marca 2010 r. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy prawo działalności uchylonym z dniem 31 marca 2009 r. przez art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1808, ze zm.) zwanej dalej "ustawą o swobodzie działalności", przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Natomiast stosownie do treści art. 7e ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, który jest odpowiednikiem uchylonego z dniem 1 stycznia 2004 roku art. 88 e tej ustawy, zawiadomienie o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - osobę fizyczną - powoduje wykreślenie powyższego wpisu z ewidencji działalności gospodarczej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności obowiązującą do dnia 31 marca 2009 r., przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo do Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". Obecna treść art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, iż przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Odnosząc się do faktu nieprowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą organ II instancji wskazał, iż od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z brzmieniem art. 14 a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Ponadto zgodnie z obowiązującym brzmieniem art. 7ba ust. 2 ustawy prawo działalności, przedsiębiorca, który zamierza zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności, jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej. Natomiast przedsiębiorca, który zamierza wznowić wykonywanie zawieszonej działalności gospodarczej jest obowiązany dokonać zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Przepisy art. 1 pkt 8-13 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888), określające zasady przekazywania przez organy ewidencyjne informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej, weszły w życie z dniem 31 marca 2009 r., o czym stanowi art. 14 ww. ustawy. Zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczenia społecznego (a zatem i zdrowotnego) od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej, w brzmieniu art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obowiązującym do dnia 6 marca 2009 r. Natomiast od dnia 7 marca 2009 r. przepis stanowi, iż zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej powoduje ustanie obowiązku ubezpieczeń społecznych od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej. W celu potwierdzenia, że osoba skutecznie zgłosiła zawieszenie działalności gospodarczej, powinna przedstawić dokumenty świadczące o zgłoszeniu tego faktu w organie ewidencyjnym (w przypadku skarżącej w Urzędzie Miasta [...]). W okresie zawieszenia działalności gospodarczej, osoba która dokonała jej zawieszenia przestaje podlegać obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, określonego w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach. Ponadto ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97), z dniem 31 marca 2009 r. znowelizowała art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej wprowadzając art. 14 ust. 3 zgodnie z którym, przedsiębiorca ma prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności niż dzień złożenia wniosku. Jednocześnie w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności, przedsiębiorca jest obowiązany złożyć wniosek o wykreślenie wpisu - w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 7e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. prawo działalności, wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Z akt sprawy zgromadzonych przez organ I instancji nie wynika, aby skarżąca w okresie od [...] października 2008 r. do [...] maja 2009 r. zgłaszała przerwy w prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej w organie ewidencyjnym Urzędu Miasta [...], zgodnie z przepisami ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności. Działalność gospodarcza jest działalnością z którą związana jest konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca rozpoczynający działalność powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, czy to z powodu braku płynności finansowej, czy też na przykład z powodu choroby przedsiębiorcy i niemożności zastąpienia go w wykonywaniu czynności biznesowych przez współpracownika (pracownika firmy). Skargę na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2010 r. wniosła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie poprzez naruszenie przepisu 156 § 1 pkt 2, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej bez wskazania podstawy prawnej, naruszenie przepisu art. 7 i 8 poprzez zaniechanie przez organy obu instancji przeprowadzenia rzetelnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, wyjaśnienie okoliczności istotnych dla sprawy, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony skarżącej; naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 poprzez sporządzenie wadliwego, niepełnego uzasadnienia, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nie wskazano podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia, a także której uzasadnienie zostało sporządzone w sposób wadliwy. Wskazała, że zgłosiła na przewidzianych w tym celu formularzach (ZWUA, ZWPA) wniosek do właściwego urzędu ZUS w K. informując o tymczasowym zaprzestaniu prowadzenia działalności i wyrejestrowaniu jej, jako płatnika składek (tj. dot. zawieszenia prowadzonej działalności od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] maja 2009 r.) Jej zdaniem ZUS nie uwzględnił wniosku, a jak stwierdza decyzja organu I instancji Dyrektora MOW NFZ w [...] w przedmiotowej kwestii podlegała w tym okresie obowiązkowi opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne, ponieważ nie zgłosiła faktu tymczasowego zaprzestania prowadzenia działalności do właściwego urzędu prowadzącego Ewidencję Działalności Gospodarczej, mimo to, że działalność gospodarcza rzeczywiście w ww. okresie nie była prowadzona, co było już udowodnione przed MOW NFZ w [...]. Strona skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji do Prezesa NFZ, zarzucając decyzji, iż została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jej zdaniem decyzja wydana przez organ I instancji powinna zostać uchylona w całości, ponieważ została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 KPA, a mianowicie we wskazanej decyzji nie wskazano podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art.107 Kpa każda decyzja administracyjna powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Należy podawać także zmiany aktu prawnego, które miały miejsca do daty wydania decyzji. W przedmiotowej decyzji brak jest w ogóle wskazania podstawy prawnej decyzji i jej rozstrzygnięcia przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Zgodnie z art. 156 KPA wydanie decyzji bez podstawy prawnej jest przesłanką stwierdzenia jej nieważności. Ponadto, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu do decyzji I instancji organ sam stwierdza, że wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej jest wpisem deklaratoryjnym, z opinią tę należy się zgodzić. Wskazuje, że Organ uznał, że rzeczywiście skarżąca nie prowadziła działalności we wskazanym spornym okresie (organ wnioskuje to na podstawie zebranych dowodów i wyjaśnień skarżącej). Jej zdaniem twierdzenia Organu wzajemnie się wykluczają. Uzasadnienie staje się niezrozumiałe i nielogiczne, a przytoczona podstawa prawna jako art. 14 a ustawy "o swobodzie działalności gospodarczej" i art. 7 ba ustawy "prawo działalności gospodarczej" jest niekonkretna, a wskazanie podstawy prawnej decyzji musi nastąpić w sposób konkretny, tym czasem organ wskazuje artykuły, które są rozbudowane, zawierają po kilka paragrafów i punktów i tak naprawdę nie jest jasne i oczywiste co jest podstawą prawną decyzji organu I instancji, a mianowicie, który konkretny przepis prawa ma zastosowanie w przedmiotowym staniem faktycznym. W przedmiotowym uzasadnieniu brak jest logicznego związku i zgodności z rozstrzygnięciem i jego treścią. W związku z powyższym jej zdaniem decyzja organu I instancji jest obarczona poważnymi brakami formalnymi zarówno w treści samej sentencji, rozstrzygnięcia jak i w treści uzasadnienia, które sformułowane jest nielogicznie i niezrozumiale. Jej zdaniem decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7 KPA, gdyż organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ I instancji, jak również organ II instancji w swojej decyzji rozstrzygają tylko kwestię istnienia wpisu w Ewidencji Działalności Gospodarczej i jego konsekwencji, milczą natomiast co do całego postępowania przed organem ZUS w [...], które to narusza przepisy i zasady postępowania administracyjnego, które skutkują obecnym stanem faktycznym i obciążają negatywnymi konsekwencjami Panią R. O. Postępowanie w przedmiotowej sprawie obarczone jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, który jest podstawowym aktem prawnym, regulującym sposób załatwiania spraw przez organy administracji publicznej, w tym także przed urzędami ZUS, ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 z ze zm.). Zgodnie z powyższym postępowanie przed urzędem ZUS w K. powinno być prowadzone zgodnie z prawami i zasadami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego. Powyżej wskazane zasady zostały całkowicie zbagatelizowane przez w/w urząd ZUS w [...], przez co skarżąca zostaje narażona na straty finansowe. Zasada wyrażona w art. 9 KPA nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek czuwania nad tym, by strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawnych. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom i innym uczestnikom postępowania. Celem wprowadzenia w/w zasady przez ustawodawcę było ograniczenie zasady ignorantia iuris nocet w stosunku do strony postępowania w zakresie praw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym organ administracji nie może odwoływać się do fikcji znajomości prawa przez stronę. Organ administracji nie może dla rzekomych korzyści państwa wykorzystywać nieznajomości prawa przez obywatela. Wskazała, że osobiście doręczyła do właściwego urzędu ZUS w [...] wymagane w celu zawieszenia działalności druki dnia 6 listopada 2003 r. jednak nikt z urzędników nie poinformował jej o jakichkolwiek nieprawidłowościach w dokonywanych przez nią czynnościach, ani też nikt z urzędników nie poinformował skarżącej co do toku dalszego postępowania. Wskazała, że działając w zaufaniu do organów ZUS i sugerując się jakimkolwiek brakiem kontaktu ze strony urzędu ZUS w [...] uważała, że sprawę załatwiono pozytywnie. Okazało się, że tak naprawdę ZUS po dwóch latach zajął się jej sprawą. Jej zdaniem wskazała na fakt, iż dokonała czynności wobec ZUS około 1 miesiąca po wejściu w życie nowej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z której wynikają nowe zasady zgłaszania zawieszenia działalności gospodarczej, a co za tym idzie dodatkowo powinna znaleźć zastosowanie zasada wynikająca z art. 9 KPA, gdyż zgodnie z orzecznictwem NSA zasada ta powinna znaleźć zastosowanie szczególnie w sprawach, gdy okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. ZUS po dwóch latach stwierdził nieprawidłowość w zawieszeniu działalności przez skarżącą, jednak o nieprawidłowości tej właściwy organ ZUS powinien dopatrzyć się i zawiadomić skarżącą niezwłocznie, a nie w terminie 2 lat od zaistnienia zdarzenia, gdyż w chwili obecnej powoduje to dodatkowe i negatywne konsekwencje w sferze finansowej Do wskazanych powyżej zarzutów organy nie ustosunkowały się także nawet jednym zdaniem. W związku z tym, że wpis do EDG jest wpisem deklaratoryjnym, a więc zarówno wpis dot. rozpoczęcia działalności jak i wpis dot. jej zawieszenia stwierdza już istniejący stan faktyczny, a nie tworzy go. W związku powyższym, niewłaściwe są twierdzenia zawarte w zaskarżanej decyzji, iż to istnienie wpisu do EDG rodzi obowiązek opłacenia składek wobec poszczególnych organów ubezpieczeniowych i rentowych. Jej zdaniem przez wskazany okres faktycznie nie prowadziła działalności. Zdaniem skarżącej oprócz oczywistej wadliwości decyzji zachodzi konieczność ponownego i rzetelnego zbadania sprawy przez organ wnioskujący (tj. ZUS). Organ potrzymał argumentację wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r., którą orzeczono, iż skarżąca jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej. W działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do niego przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W okresie objętym decyzją organu I instancji miały zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami ującymi" a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu z dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym "obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej". Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że miało to wpływ w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia i być podstawą do wyeliminowania decyzji z obrotu. Decyzja, która ogólnikowo lub błędnie powołuje podstawę prawną, nie jest "bez podstawy prawnej" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie decyzji bez określenia podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Błędne powołanie podstawy prawnej stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. ale trudno zgodzić się ze stwierdzeniem Skarżącej, iż decyzja wydana przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wydana została bez wskazania podstawy prawnej i z tego powodu stosować przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podjęcie działalności gospodarczej przez Panią R. O., zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 1 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą "prawo działalności", mogło nastąpić po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007, Nr 11, poz. 74), dalej jako ustawa o systemie ubezpieczeń - obowiązującym do 19 września 2008 r., obowiązek ubezpieczenia dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, powstawał od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności. Po nowelizacji - dokonanej art. 7 ustawy o zmianie, tj. od 20 września 2008 r. przepis art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń stanowi, że obowiązek ubezpieczenia dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, powstaje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2009, Nr 205 poz. 1585 tekst jednolity). Podobnie jak ww. ustawy: o świadczeniach oraz o systemie ubezpieczeń społecznych, także ustawa o swobodzie działalności gospodarczej została znowelizowana ustawą o zmianie. Art. 1 ustawy o zmianie wprowadził do ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej sprzed nowelizacji (Dz. U. 2007, Nr 155, poz. 1095 tekst jednolity), dalej jako ustawa o swobodzie, art. 14a ust. 1, w myśl którego przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Ust. 3 cytowanego przepisu stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Nadto ust. 5 wskazuje, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej oraz wznowienie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek przedsiębiorcy i okres zawieszenia rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku, i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Z powyższych regulacji wynika więc, że dopiero z dniem 20 września 2008 r. ustawodawca wprowadził dla osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą możliwość wyłączenia się spod obowiązku podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu w związku z prawem zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na kanwie niniejszej sprawy należy także wskazać czym jest działalność gospodarcza. W myśl art. 2 ustawy o swobodzie działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zarobkowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Mając wszystkie powyższe regulacje ustawowe na uwadze Sąd zauważa, że czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z czasem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Okresy podlegania obowiązkowi ubezpieczenia wyznaczone zostały, co do zasady, przez formalne, a nie faktyczne wykonywanie działalności, która stanowi tytuł ubezpieczenia. Na przedsiębiorcy oprócz obowiązku zgłoszenia chęci podjęcia prowadzenia działalności gospodarczej w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej jako ewidencja), ciąży również obowiązek zgłaszania w niej wszelkich zmian - nie tylko prawnych, ale i faktycznych. Skoro tak, to okresowe zaprzestanie prowadzenia działalności z różnych przyczyn powinno być do ewidencji zawsze zgłoszone i wpisane. Objęcie obowiązkiem ubezpieczenia osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą uzależnione jest bowiem – na co już wskazano, od jej rzeczywistego prowadzenia na podstawie wpisu do ewidencji. Istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany, na własny rachunek i ryzyko. Jej prowadzenie występuje zarówno w okresach faktycznego wykonywania usług, jak też w czasie podejmowania innych czynności związanych z tą działalnością. Specyfika prowadzenia działalności gospodarczej sprawia, że przedsiębiorca sam dysponuje swoim czasem i może go przeznaczyć na jej bezpośrednie wykonywanie albo na sprawy prywatne, rodzinne, leczenie lub wypoczynek. Zatem o prowadzeniu działalności gospodarczej stanowią wszelkie działania podejmowane przez przedsiębiorcę w celu zaistnienia czynności dających przychód – w tym także okres oczekiwania na klienta, zamówienia czy zlecenia. Przesłanka wykonywania działalności gospodarczej w sposób ciągły nie może być zatem rozumiana jako konieczność jej wykonywania bez przerwy (przez cały rok, miesiąc, tydzień lub dzień), lecz jako zamiar powtarzalności określonych czynności w odróżnieniu od ich przypadkowości, jednorazowości, sporadyczności lub okazjonalności. Przyjmuje się więc, że działalność gospodarcza z założenia ma być działalnością wykonywaną w sposób zorganizowany i nastawioną na nieokreślony z góry okres czasu, a ponadto związana jest z nią konieczność ponoszenia przez przedsiębiorcę ryzyka gospodarczego. Zatem przedsiębiorca powinien liczyć się z takim ryzykiem obejmującym okresy faktycznego przestoju w wykonywaniu działalności, np. z powodu braku koniunktury. Jak wskazano powyżej zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jedynie wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu powoduje zawsze - na stałe lub okresowo - ustanie obowiązku ubezpieczenia. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana (a więc także czy zaistniała przerwa w jej prowadzeniu) należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. W konsekwencji domniemywa się, że skoro nie nastąpiło wykreślenie działalności gospodarczej z ewidencji, to działalność ta była faktycznie prowadzona i w związku z tym istniał obowiązek zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne (por. wyroki Sądu Najwyższego: z 11 stycznia 2005 r., I UK 105/04, OSNP 2005 nr 13, poz. 198, z 25 listopada 2005 r., I UK 80/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 309 oraz z 30 listopada 2005 r., I UK 95/05, OSNP 2006 nr 19-20, poz. 311). Domniemanie to może być obalone w drodze przeprowadzenia przeciwdowodu, który obciąża stronę twierdzącą o faktach przeciwnych twierdzeniom wynikającym z domniemania. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanek uzasadniających ustanie obowiązku ubezpieczenia (rzeczywistego zaistnienia przerwy w prowadzeniu działalności) obciąża tę stronę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne w zakresie ustania obowiązku ubezpieczenia. Nadto zaistnienie przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej musi być rzeczywiste, co oznacza, że ubezpieczonego obciąża obowiązek wykazania wystąpienia okoliczności niezwiązanych z warunkami wykonywania działalności gospodarczej. W rezultacie okoliczności takie, jak brak koniunktury i związany z nim przestój, brak zamówień (klientów) i ich poszukiwanie nie stanowią przesłanki uzasadniającej uznanie istnienia przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej. Oznacza to, że przerwa w prowadzeniu działalności gospodarczej powodująca ustanie obowiązku ubezpieczenia musi być usprawiedliwiona i udokumentowana (wykazana), a nie uzależniona wyłącznie od woli ubezpieczonego, sprowadzającej się do zamiaru czasowego wyłączenia ciążącego na nim obowiązku ubezpieczenia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że dla oceny ustalenia okresu podlegania przez skarżącą obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego ma znaczenie fakt zarejestrowania przez nią działalności gospodarczej co jak wynika ze sprawy jest okolicznością niesporną, że prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą. Obecnie obowiązująca ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wiąże obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z ubezpieczeniem społecznym. Temu drugiemu, osoby prowadzące działalność gospodarczą podlegają od dnia jej rozpoczęcia do dnia jej zaprzestania. W tym samym okresie osoby te objęte są także obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Zatem zdaniem Sądu bezsporne jest, że od dnia wpisania do ewidencji ww. działalności gospodarczej skarżąca zaczęła podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu jej prowadzenia. Sporną kwestią w sprawie jest, czy w okresach wskazanych w zaskarżonej decyzji skarżąca podlegała ww. obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, bowiem jak twierdzi wnosząca skargę złożenie przez nią do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentów ZUS ZWPA oraz ZUS ZWUA, w których wnosiła o jego wyrejestrowanie jako płatnika składek oraz wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego. Jak już wskazano powyżej czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego jest tożsamy z czasem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, przy czym od 20 września 2008 r. wyłączeniu od tego obowiązku podlegają osoby, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Do tej daty – 20 września 2008 r., ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewidywała możliwości zawieszania prowadzenia działalności, wobec tego również ustawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, nie miały takich zapisów gdyż regulacje te są spójne - kompatybilne. Zdaniem Sądu w rozpoznawanym przypadku, obowiązek wykazania istnienia usprawiedliwionej przerwy w prowadzeniu działalności gospodarczej obciążał skarżącą. Złożenie przez nią do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokumentów ZUS ZWPA oraz ZUS ZWUA, w których wnosiła o wyrejestrowanie jako płatnika składek oraz wyrejestrowanie z ubezpieczenia zdrowotnego nie można by uznać za skuteczne zawieszenie, o którym aktualnie mowa w art. 14a ustawy o swobodzie. Zgodnie z ustawą o swobodzie ażeby zawiesić prowadzenie działalności gospodarczej należy wystąpić z wnioskiem o jej zwieszenie do właściwego organu ewidencyjnego – tego samego, który dokonał wpisu działalności gospodarczej do ewidencji. Po 20 września 2008 r. skarżąca mogła zawiesić swoją działalności gospodarczą, i gdyby to rzeczywiście uczyniła, to nie podlegałby w tym okresie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Jednakże jak wynika z akt sprawy skarżąca w czasie po 20 września 2008 r. nie zgłaszała zawieszenia prowadzenia swojej działalności gospodarczej w trybie przewidzianym w art. 14 a ustawy o swobodzie. Wobec tego Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, bowiem po jego wejściu art. 13 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w życie w aktualnym brzmieniu skarżący nie zgłaszał zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej. Wskazane formularze, nie stanowiły wniosku o zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, a w związku z tym ZUS nie był zobligowany do przekazania ich według właściwości do organu właściwego. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz prawidłowo oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Należy wskazać, iż organy wzięły pod uwagę zarówno dokumenty przedłożone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.