VI SA/Wa 613/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Aneta Lemiesz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę Naczelna Rada Aptekarska (zwana dalej organem/NRA) uchwałą z [...] października 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia V. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej dalej skarżącą/spółką) na uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej (zwanej dalej organem I instancji/ORA) z [...] lipca 2016 r. nr [...] w sprawie opinii dotyczącej udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, umorzyła postępowanie zażaleniowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia NRA wskazała art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), § 1 pkt 1 lit. a uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 3 lutego 2012 r. Nr VI/9/2012 w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej. Do wydania powyższych uchwał doszło w następującym stanie faktycznym: [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w W. (dalej WIF) wystąpił o zaopiniowanie wniosku przedsiębiorcy V. sp. z o.o. z siedzibą w K., o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w M., przy ul. [...] [...]. Uchwałą z [...] lipca 2016 r. Prezydium ORA negatywnie zaopiniowało ww. wniosek przedsiębiorcy. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej pf.) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie wydaje się wówczas, gdy podmiot występujący o wydanie zezwolenia prowadzi na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych albo podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa, a także wówczas, gdy podmiot występujący o wydanie zezwolenia jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Wskazano, że z danych dostępnych na stronie internetowej WIF wynika, że na terenie województwa [...] obecnie działa 1 819 aptek ogólnodostępnych. Wskazując na powyższe z wyliczenia matematycznego wynika, że 1 % w zaokrągleniu to 19 aptek. Podkreślono, że wnioskodawca samodzielnie posiada na terenie województwa [...] jedną aptekę, natomiast łącznie z podmiotami powiązanymi z nim kapitałowo lub poprzez osoby pełniące funkcje osób zarządzających tymi podmiotami posiada lub współposiada 41 aptek. Opiniowana apteka byłaby zatem kolejną apteką należącą do grupy podmiotów powiązanych zgodnie z art. 99 ust. 3 pf., a zatem istnieje uzasadnione podejrzenie, że powołane przepisy zostałyby złamane. Powyższe, zdaniem organu opiniującego uzasadniało wyrażenie opinii negatywnej w zakresie przedmiotowego wniosku. Odnosząc się do kwestii stwierdzenia rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez kandydatkę na kierownika apteki, zgłoszoną we wniosku o udzielenie zezwolenia Prezydium ORA stwierdziło, że kandydatka spełnia ustawowe przesłanki do pełnienia funkcji kierownika apteki i nie ma podstaw do odmowy stwierdzenia tej rękojmi. Od powyższej uchwały skarżąca wniosła zażalenie, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 pf. poprzez błędne przyjęcie, że opiniowana apteka byłaby kolejną apteką należącą do podmiotów powiązanych w rozumieniu tego przepisu, przez co doszłoby rzekomo do przekroczenia przez podmioty powiązane dozwolonego progu 1% aptek w województwie. Organowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa poprzez wyjście poza ustawowe kompetencje oraz zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie uchwały wyłącznie w oparciu o niczym niepoparte i niewyjaśnione w uzasadnieniu uchwały podejrzenia organu, co wypełnia jednocześnie przesłanki naruszenia zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej. Wnosiła o uchylenie uchwały w zaskarżonej części i jej zmianę poprzez wydanie pozytywnej opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. Rozpoznając zażalenie NRA stwierdziła, że z informacji uzyskanych ze strony internetowej Rejestru Aptek prowadzonego przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego wynika, że zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w M., przy ul. [...] [...] zostało udzielone w dniu [...] lipca 2016 r. (nr[...]), które uprawomocniło się z dniem 12 sierpnia 2016 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, nie ma możliwości zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe w chwili wydania przez WIF decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W uzasadnieniu uchwały organ odwołał się do podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wskazując, że została wydana na podstawie art. 106 § 5 kpa, zaś podstawą materialnoprawną był przepis art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich oraz przepis art. 99 ust. 4a pf. Jak podkreślił, wymienione przepisy, zawierają upoważnienie dla samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w przedmiocie udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki. Wskazany tryb postępowania określa rolę organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w czynnościach głównego postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. W ocenie NRA, postępowanie przed organem współdziałającym ma w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego. Mimo to stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie głównej, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. W ocenie NRA wydanie zezwolenia w dniu [...] lipca 2016 r., tj. w dniu wcześniejszym, niż dzień w którym wpłynęło zażalenie spowodowało, że zasada dwuinstancyjności nie mogła być realizowana w stosunku do postanowienia zawierającego opinię, a cel postępowania zażaleniowego został zniweczony. Powyższa okoliczność, w ocenie organu, nie mogła decydować o konieczności rozpatrzenia zażalenia. Umorzenie postępowania zażaleniowego w sytuacji gdy nie toczy się już postępowanie główne stało się konieczne. Na uchwałę organu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a/ art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące umorzeniem postępowania zażaleniowego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość, a zatem utrzymanie w mocy uchwały organu pierwszej instancji, podczas gdy fakt, iż WIF wydał zezwolenie na prowadzenie apteki nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozstrzygnięciu postępowania zażaleniowego, b/ art. 6 i art. 8 oraz art. 19 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały ORA, podczas gdy brak jest jakichkolwiek przepisów prawa materialnego zezwalających na orzekanie przez organy samorządu aptekarskiego w drodze opinii wydanej w sprawach udzielania zezwoleń, na prowadzenie apteki o kwestii przesłanek antykoncentracyjnych określonych w art. 99 ust. 3 pf. c/ art. 15 k.p.a. poprzez brak wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu zażaleniowym podczas gdy istotą postępowania jest jego reformatoryjny charakter co powinno skutkować rozpatrzeniem sprawy, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 ust. 1 , art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 1 ustawy o izbach aptekarskich poprzez utrzymanie w mocy uchwały ORA i zezwolenie na wyjście przez organ samorządu aptekarskiego poza jego kompetencje wynikające z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały, w związku z brakiem normy prawa materialnego, która uzależniałaby wydanie decyzji przez organ od zajęcia stanowiska przez inny organ, względnie o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały ORA w zaskarżonej części, zgodnie z art. 145 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., w związku z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, które skutkowało błędnym zastosowaniem przepisów prawa materialnych, a w razie nieuchylenia uchwały ORA zobowiązanie NRA do uchylenia uchwały ORA i umorzenia postępowania w pierwszej instancji zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała NRA z dnia [...] października 2016 r. umarzająca postępowanie zażaleniowe w sprawie wyrażenia opinii w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Na wstępie należy podkreślić, że co do zasady istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ II instancji. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie dopiero na etapie postępowania odwoławczego mogą wystąpić okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w danej sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 kpa), organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania. Aby ocenić kwestię czy w sprawie niniejszej zachodziła bezprzedmiotowość postępowania należy wskazać, że w ujęciu procesowym uchwała Okręgowej Rady Aptekarskiej została wydana na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., zaś podstawą materialnoprawną uchwały był przepis art. 29 pkt 5 ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich oraz przepis art. 99 ust 4 a Pf. Zdaniem Sądu, przewidzianą w art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich możliwość wyrażenia opinii w przedmiocie udzielenia lub cofnięcia zezwolenia na prowadzenie aptek lub hurtowni należy traktować, jako prawo samorządu aptekarskiego współdziałania z organami administracji w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. W przepisach ustawy o izbach aptekarskich lub Prawa farmaceutycznego nie znajdujemy wprost uregulowania, z którego można wyciągnąć wniosek, że uzależniają one wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki od wydania opinii przez organ samorządu aptekarskiego. Ten tryb postępowania określa rolę organu współdziałającego, który uczestniczy jedynie w czynnościach głównego postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska, w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. W świetle powyższego, wyrażoną przez Prezydium ORA "opinię" należy rozumieć, jako jedną z możliwych form współdziałania organów administracyjnych. Reguły postępowania przy jej wydawaniu określa art. 106 § 3 - 6 , a także art. 107 § 2-3 i art. 109 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Samo zaś rozstrzygnięcie zapada w formie uchwały, co wynika z art. 12 i 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich. Należy zauważyć, że teoretyczna konstrukcja współdziałania organów obejmuje zróżnicowane formy prawne. Mieszczą się w niej zarówno formy współdecydowania, jak i formy zasięgania niewiążącej opinii innego organu. Ustawodawca decydując się na stosowanie różnych określeń dla form współpracy organów rozróżnia ciężar obowiązku uzgodnienia stanowiska z innym organem od formy przewidzianej przez przepisy prawa materialnego. Z treści art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich wynika jedynie, że formą współpracy jest opinia, natomiast w żaden sposób nie można wywieść z tego ani żadnego innego przepisu prawa materialnego - w tym ustawy Prawo farmaceutyczne, że opinia ta ma moc wiążącą dla WIF. W sytuacji zatem wystąpienia przez organ (WIF) do organu samorządu aptekarskiego o wydanie przedmiotowej opinii ORA wydaje taką opinię a WIF rozważa argumenty w niej zawarte i dokonuje ich swobodnej oceny. Opinia bowiem, jeżeli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny (wyrok NSA z 13 października 1997r. sygn. akt II SA 203/97). W kontekście tych uwag nie było wadliwe umorzenie przez Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej postępowania zażaleniowego w sytuacji gdy nie toczyło się już postępowanie główne. Wprawdzie przez wniesienie zażalenia strona nabyła prawo do wzięcia czynnego udziału także w postępowaniu w drugiej instancji, zmierzającym do ostatecznego sformułowania stanowiska organu współdziałającego, ale gdy organ prowadzący postępowanie główne wydał decyzję od razu, posiadając jedynie opinię organu pierwszej instancji, prowadzenie postępowania zażaleniowego stało się bezprzedmiotowe. Rację ma skarżąca wskazując, że wydanie przedwczesne decyzji w postępowaniu głównym spowodowało, że zasada dwuinstancyjności nie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko (opinię), a cel postępowania zażaleniowego został zniweczony. WIF jako organ prowadzący postępowanie główne wiedząc, że w stosunku do uchwały Prezydium ORA wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany stanowiska (opinii) i w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości. Zasada legalności (art. 6 k.p.a.) nie pozwalała organowi prowadzącemu postępowania główne oprzeć się na niestabilnej opinii (stanowisku) organu współdziałającego bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa. Jednak ta okoliczność nie może decydować o konieczności rozpatrzenia zażalenia, skoro bez wątpienia zakończyło się już postępowanie główne, a pozostawiona w obrocie prawnym uchwała Prezydium ORA z [...] lipca 2016 r. sama w sobie nie stanowi żadnego rozstrzygnięcie, nie kreuje praw i obowiązków strony i że można jej traktować jako swoisty dowód w sprawie, na którym WIF się nie oparł i nie uwzględnił go przy rozstrzyganiu kwestii zezwolenia na prowadzenie apteki. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, Prezydium NRA opracowuje ramowe regulaminy organizacji i trybu działania organów okręgowych izb aptekarskich, z wyłączeniem okręgowych sądów aptekarskich. W myśl pkt 7 ww. przepisu NRA określa zasady podejmowania uchwał przez organy samorządu aptekarskiego, natomiast stosownie do pkt 10 ww. uregulowania rozpatruje odwołania od uchwał okręgowych rad aptekarskich. Zgodnie z art. 38 ust. 3 ww. ustawy Prezydium NRA działa w imieniu Rady w sprawach określonych jej uchwałą. W tej sytuacji należy uznać, że Prezydium NRA było upoważnione w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej do rozpoznania zażalenia od uchwały z [...] lipca 2016 r. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 151 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.