VI SA/Wa 615/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym; Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2005 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 6 000 zł ( sześć tysięcy złotych ) za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia i stwierdza, że decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. N. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego została nałożona na W. N. kara pieniężna w kwocie 8000 zł. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów regularnych bez wymaganego zezwolenia. Stan faktyczny ustalono podczas kontroli drogowej pojazdu o nr rej. [...] (liczba miejsc 15), przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2003r. na drodze krajowej nr [...]. Podczas kontroli prowadzący ww. pojazd okazał rozkład jazdy ważny od dnia [...] stycznia 2003r. do dnia [...] czerwca 2003r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z wzorem zezwolenia określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998r w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi niebędącymi taksówką oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz.U. Nr 34. poz. 193 ze zm.) zezwolenie jest ważne tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżący wnosi o uchylenie decyzji, powołując się na długi czas oczekiwania na koordynację oraz kłopoty ze zdrowiem, wskutek których przedsiębiorca nie wychodził z domu. Do ww. pisma dołączono kserokopię wypisu nr [...] do zezwolenia nr [...] oraz kserokopię nieskoordynowanego rozkładu jazdy (brak terminów ważności, widnieje natomiast pieczęć Departamentu Infrastruktury - wpłynęło dnia [...] maja 2003r.). Pismem z dnia [...] sierpnia 2003r. przedsiębiorca dosłał wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie, gdzie informuje, że otrzymanie aktualnego rozkładu jazdy uległo znacznemu opóźnieniu z powodu choroby. Do pisma dołączono skoordynowany w dniu [...] sierpnia 2003r. rozkład jazdy, który obowiązywał od dnia [...] sierpnia 2003 do dnia [...] grudnia 2003r. Decyzja z dnia [...] marca 2004r. Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 6000 zł. W uzasadnieniu podał między innymi, że: Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (zwanej dalej ustawą) wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia udzielonego przez właściwy organ. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto: 1) w transporcie drogowym osób: a) przy wykonywaniu przewozów regularnych, przewozów regularnych specjalnych, przewozów wahadłowych lub okazjonalnych - odpowiednie zezwolenie, b) przy wykonywaniu międzynarodowych przewozów okazjonalnych lub wahadłowych, a także międzynarodowych przewozów na potrzeby własne - formularz jazdy. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6000 (sześciu tysięcy) złotych, zgodnie z l.p. 1.2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że w dniu [...] czerwca 2003r. przedsiębiorca wykonywał transport drogowy osób w zakresie linii regularnej na trasie [...] - [...]. Podczas kontroli prowadzący pojazd okazał organom kontroli wypis z zezwolenia nr [...] do zezwolenia nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób - przewozy regularne, który był ważny jedynie z obowiązującym rozkładem jazdy. Przedstawiony organom kontroli rozkład jazdy obowiązywał do dnia [...] czerwca 2003r., zaś w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przedsiębiorca nie okazał ważnego, skoordynowanego na dzień kontroli dokumentu. Okazana kserokopia rozkładu jazdy (wraz z pismem skarżącego z dnia [...] sierpnia 2003 r.) nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie, bowiem Zarząd Województwa [...] dokonał koordynacji w dniu [...] sierpnia 2003 r., zatem po dacie kontroli. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy. Zmiana wysokości kary wynika z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149 poz. 1452), zgodnie z którym do postępowań administracyjnych w sprawach objętych przepisami niniejszej ustawy wszczętych, a niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. W związku z powyższym zaskarżoną decyzję należało uchylić i nałożyć karę pieniężną w wysokości 6000 (sześciu tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego, bez wymaganego zezwolenia, stosownie do Lp. 1.2.1- załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan W. N. zwany dalej skarżącym. W skardze podniósł między innymi, że nowy rozkład jazdy złożył do zatwierdzenia w Urzędzie Marszałkowskim w dniu [...] maja 2003r. Po pewnym czasie otrzymał stamtąd pismo, aby uzupełnił niektóre dokumenty potrzebne do ponownego zalegalizowania. Zbiegiem okoliczności w tym czasie zachorował (dostał ataku astmy i wysokiego ciśnienia krwi) z powodu czego musiał przez dłuższy czas leżeć w łóżku. Z powodu tego nie mógł ich dostarczyć w przewidzianym terminie, a musiał to zrobić osobiście. Ponieważ dokonał tego w przekroczonym terminie, cały proces biurokratyczny aktualizacji był przeprowadzany od początku i przez to przesunął się w czasie i nowy rozkład jazdy otrzymał dopiero [...] sierpnia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty z odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Na skarżącego nałożono karę pieniężną na podstawie art. 18 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 pkt l a i art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 253, Nr 89, poz. 804 i Nr 199, poz. 1671, z 2003r. Nr 137, poz. 1302 i Nr 149, poz. 1452), który stanowi, że karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15.000 zł podlegają wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszający obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustaw wskazanych w pkt od 1 do 6 tego artykułu. Wykaz naruszeń oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określił załącznik do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący ukarany został karą w wysokości 6000 zł zgodnie z pkt 1.2.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1542J). Stosownie do art. 18 ust. 1 cyt. ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia właściwego ze względu na zasięg wykonywanych przewozów organu administracji publicznej, a zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt l a podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy tachografu i odpowiednie zezwolenie. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący W. N. posiadał zezwolenie, którym wylegitymował się kontrolującym go w dniu [...] czerwca 2003r. Powyższe wynika z protokołu kontroli. Zezwolenie wydane zostało W. N. przez Marszałka Województwa [...] dnia [...] września 1998r. na czas nieoznaczony i dołączone jest do akt sprawy (dokumenty nieponumerowane). Organ uznał, że zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego osób okazane kontrolującym, przy braku aktualnego, skoordynowanego rozkładu jazdy, o które skarżący wystąpił przed upływem ważności poprzedniego rozkładu, (w aktach sprawy znajduje się dokument z którego wynika, że skarżący złożył nowy rozkład jazdy do koordynacji w Urzędzie Marszałkowskim dnia [...] maja 2003r.) jest równoważne z brakiem zezwolenia i skutkować musi obowiązkiem nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez zezwolenia. Rozumowanie takie, w ocenie sądu pozbawione jest podstaw prawnych. Przepisy o charakterze administracyjno - karnym, a takimi są przepisy ustawy o transporcie drogowym przewidujące kary pieniężne za określone naruszenia, muszą być stosowane przez organy administracji publicznej w sposób precyzyjny, tj. dokładnie odpowiadający normie prawnej bez stosowania wykładni rozszerzających, analogii lub domniemań. W rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu, który stanowiłby, iż nie jest ważne wydane zezwolenie na wykonywanie przewozu osób, choćby było ono wydane na czas nieokreślony, jeżeli przewoźnik nie posiada aktualnego rozkładu jazdy. Co więcej, ze wskazanego przez organ przepisu art. 87 ust. 1 pkt la ustawy o transporcie drogowym nie wynika, że kierujący pojazdem wykonującym przewóz osób musi okazać organom kontrolującym aktualny rozkład jazdy. Zapisy umieszczone w formie objaśnienia na zezwoleniu: "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy" nie stanowią normy prawnej i nie mogą być stosowane prze organy kontrolujące jako podstawa prawna stwierdzenia faktu wykonywania przewozu osób bez wymaganego zezwolenia i nałożenia kary. Objaśnienie jest instrumentem służącym wyjaśnieniu treści ustanowionych norm, natomiast nie może być sposobem rozszerzania regulacji zawartych w ustawie lub rozporządzeniu. W obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym, karze pieniężnej podlegali ci, którzy naruszyli obowiązki lub warunki określone w ustawie o transporcie drogowym lub innych wskazanych w art. 92 ust. 1 pkt 1 do 6 ustawach. Organ administracji nie wskazał jaki obowiązek bądź warunek określony ustawą naruszył skarżący. W uzasadnieniu przywołał jedynie rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz.U. Nr 76, poz. 504) - nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] marca 2004r.), z którego zamieszczonego w załączniku wzoru zezwolenia wynikało, iż zezwolenie to jest ważne tylko wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Należy stwierdzić, że objaśnienie zawarte we wzorze zezwolenia, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, posługujące się określeniem "zezwolenie jest ważne z obowiązującym rozkładem jazdy" nie może być postrzegane jako kreowanie warunku ważności tego zezwolenia ponieważ nie koresponduje ono z warunkami zezwolenia ustalonymi w ustawie czy rozporządzeniu. Przyjęcie objaśnienia jako warunku ważności zezwolenia wykraczałoby poza regulację ustawową. W konsekwencji formuła objaśnienia nie może stanowić podstawy do uznania, że przewoźnik nie posiadając aktualnego rozkładu jazdy wykonuje przewóz bez zezwolenia i w następstwie tego uznania do nałożenia, na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kary za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia Taka ocena Sądu wynika z obowiązującej zasady praworządności - art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza dla organu administracji obowiązek działania na podstawie obowiązującej normy prawnej, obowiązek prawidłowego ustalenia jej znaczenia, niewadliwie dokonanej subsumcji i prawidłowego ustalenia następstw prawnych (Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. CH Beck, Warszawa 2004, str. 63). W prowadzonym przez siebie postępowaniu, poddanym kontroli Sądu, organ dopuścił się naruszenia opisanych obowiązków. Nie mogąc wskazać normy prawnej rangi ustawowej, której naruszenie skutkowałoby obowiązkiem nałożenia kary, organ odwołując się do nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji aktu i przyjętego tym aktem wzoru zezwolenia, przyjął że zapis o charakterze objaśnienia, umieszczony w tym wzorze może być podstawą dla zastosowania przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Należy dodatkowo stwierdzić, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydając z upoważnienia art. 11 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, nieobowiązujące już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, z dnia [...] marca 1998r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia (Dz. U. Nr 76, poz. 504) a także Minister Infrastruktury wydając obowiązujące w dacie orzekania przez organ II instancji rozporządzenie z dnia 24 października 2003r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. Nr 189, poz. 1859) i wprowadzając do wzoru zezwolenia, nieokreślony w ustawie warunek ważności zezwolenia, wyszedł poza umocowanie ustawowe do wydania aktu wykonawczego określonej treści. Reasumując, przy braku podstaw do przyjęcia, iż skarżący wykonywał krajowy przewóz osób bez wymaganego zezwolenia, tym samym braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej za takie działanie, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt la ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- p.p.s.a.( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. O wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.S-a. a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.