VI SA/Wa 615/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Przedmiotem skargi jest decyzja z "(...)" stycznia 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" (dalej: "SKO") nr "(...)"wydana, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)" (dalej: "Strona", "Skarżąca"), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta "(...)"z "(...)"kwietnia 2017 r. w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że decyzją nr "(...)"z "(...)" kwietnia 2017 r., Prezydent m. "(...)"orzekł, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 8, ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2016, poz. 1440 ze zm., dalej: "u.d.p"), § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r" poz. 1264) i art. 104 K.p.a. oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. woj. Mazowieckiego z 2004 r" Nr 148, poz. 3717 ze zm.), w przedmiocie: I. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. "(...)"w rejonie ul. "(...)"oraz umieszczenie w nim reklamy w postaci podświetlanego słupa reklamowo-ogłoszeniowego o łącznej powierzchni reklamowej 6 m2 w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 maja2017 r., ustalenia warunków zajęcia pasa drogowego oraz ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 996,60 zł, II. odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. "(...)"w rejonie ul. "(...)"oraz umieszczenia w nim reklamy w postaci podświetlanego słupa reklamowo-ogłoszeniowego o łącznej powierzchni reklamowej 6 m2 w okresie od 1 czerwca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Rozpoznając odwołanie od pkt II. powyższej decyzji I instancji, SKO wskazało, że wykładnia art. 39 ust l pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440. z póżn. zm., dalej: "u.d.p.") prowadzi do wniosku, iż ten przepis zabrania lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Postulowany słup reklamowy takim celom nie służy. Organ wskazał, że z pisma Dyrektora Zarządu Oczyszczania Miasta z 19 grudnia 2016 r. wynika, że podmiot ten negatywnie zaopiniował dalsze lokalizowanie słupa ogłoszeniowo-reklamowego w pasie drogowym drogi powiatowej ul. "(...)"w rejonie ul. "(...)". Jako powód podano planowane realizowanie w 2017 r. projektu z budżetu partycypacyjnego o nr "(...)""(...)"Eko Miasto". Powyższa ocena podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie zieleni w mieście jest, w ocenie SKO, przekonująca, a Strona nie wykazała zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wydanie zgody na umieszczenie reklamy na skwerze. Organ uznał, że nie może być podstawą wydania decyzji pozytywnej dla Strony sam fakt, iż Strona legitymuje się interesem faktycznym w eksploatowaniu reklamy. Strona nie wykazała, jaki interes publiczny przemawia za umieszczeniem jej reklamy na trawniku. Zdaniem organu, interes publiczny przemawia za potrzebą porządkowania przestrzeni publicznej miasta a środkiem w tym kierunku winno być drastyczne ograniczenie liczby nośników reklamowych w mieście, tak aby "(...)"w zakresie estetyki była bliższa czołowym stolicom państw Unii Europejskiej, a zaczęła się różnić od chaotycznie rozwijających się miast Trzeciego Świata. Pismem z 2 marca 2018 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję SKO z "(...)" stycznia 2018 r., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 2) art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji, a przez to wydanie decyzji z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego. Na rozprawie przed Sądem, Skarżąca zarzuciła również niewłaściwe zastosowanie art. 39 u.d.p. W uzasadnieniu skargi, Skarżąca podniosła, że SKO generalnie skoncentrowało się na tym, że najważniejszą kwestią jest to, czy Skarżąca wykazała "wyjątkowość" sytuacji, która uzasadnia udzielenie zezwolenia, a zbyło zarzuty, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest więcej informacji o projekcie, stwierdzając, że dane dotyczące projektów są zamieszczane zarówno w siedzibach agend Urzędu Miasta, jak i na stronach internetowych urzędu. A przecież uzasadnienie decyzji administracyjnej nie może powoływać się na dokumenty znajdujące się na stronie internetowej. Treść tego dokumentu winna być - w formie wyciągu - w aktach sprawy. Skarżąca podniosła, że SKO nie odniosło się do zarzutu Skarżącej co do absurdalności twierdzenia organu I instancji, że reklama Skarżącej może powodować trudności w poruszaniu się osób niewidomych i niedowidzących ponieważ reklama ta ma znajdować się na trawniku, a nie na chodniku. Skarżąca dodała, że korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia (zarządca drogi może zawsze uznać za niecelowe udzielenie zezwolenia na umieszczenie np. reklamy w danym miejscu pasa drogowego, ponieważ funkcjonuje już tam inna reklama). Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W opinii Skarżącej, organ I instancji nie przeprowadził rzetelnie postępowania dowodowego i nie rozważył wszechstronnie za i przeciw wydaniu zezwolenia/odmowie zezwolenia. Tym samym uzasadniony jest zarzut dowolności i przekroczenia uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja I instancji, nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podstawę prawną decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego stanowi art. 40 ust. 1 u.d.p., z którego wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.p., zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, jest ściśle powiązane z zasadą uregulowaną w art. 39 ust. 1 u.d.p., oznaczającą zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ramach tej normy zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Powyższa norma, poza tym, że dookreśla sam zakaz, służyć ma realizacji obowiązku zarządcy drogi sprawowania jej ochrony. Zgodnie z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona ta realizuje się w działaniach zarządcy drogi mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia jej klasy, ograniczenia funkcji, niewłaściwego użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Kierując się tymi strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił w art. 39 ust. 3 u.d.p., na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta, mająca uznaniowy charakter, poza określeniem rodzaju inwestycji, sposobu, miejsca i warunków jej umieszczenia w pasie drogowym, zobowiązywać ma inwestora do m.in. uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Tym przepisem ustawodawca związał obowiązek uzyskania zezwolenia na lokalizację obiektu budowlanego z obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p. Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza niejako zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 253/08). Podkreślenia wymaga, że odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 tej ustawy, bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 253/08). W świetle powyższego, analiza okoliczności uzasadniających wydanie odmowy na zajęcie pasa drogowego, w niniejszej sprawie, potwierdza stanowisko organów, że umieszczenia w nim reklamy w postaci podświetlanego słupa reklamowo-ogłoszeniowego, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wydanie zgody na tego rodzaju zajęcie pasa drogowego. Organ słusznie uznał, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie jest interes faktyczny Skarżącego w eksploatowaniu przedmiotowej reklamy w spornej w niniejszej sprawie lokalizacji, w granicach pasa drogowego. W związku z czym, SKO nie naruszyło art. 39 ust. 3 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie jednak od faktu, że Skarżący nie wykazał szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., który dawałby podstawę do lokalizacji spornej reklamy w pasie drogowym w miejscu objętym wnioskiem Skarżącego, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja, której postawą prawną jest art. 40 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 2 u.d.p., nie ma charakteru dowolnego, wykraczającego poza granice uznania administracyjnego. Należy zauważyć, że Zarząd Dróg Miejskich, działając w ramach własnych kompetencji realizuje zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, organ dokładnie uzasadnił swoją odmowę na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanej przez Stronę lokalizacji, wskazując na interes publiczny związany z estetyką miasta, co realizowane jest poprzez drastyczne ograniczenia liczby nośników reklamowych, a w obszarze spornej lokalizacji, poprzez uzyskanie zadbanego trawnika, nie zajętego pod przedmiotowy słup reklamowy. Dlatego też Sąd nie zgadza się z zarzutem, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., jak i art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle wyjaśnień SKO zawartych w zaskarżonej decyzji, uzasadniających odmowę wydania zgody na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie odniesienie się organu do zastrzeżeń Skarżącego co do wyjaśnień organu I instancji w kwestii utrudnień w poruszaniu się osób niewidomych w związku z lokalizacją przedmiotowej reklamy. W ocenie Sądu, również nie załączenie do akt administracyjnych sprawy, projektu z budżetu partycypacyjnego o nr "(...)" "(...)"Eko Miasto", nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro organ powiadomił Stronę w decyzjach obu instancji o zamierzonych planach dotyczących spornego pasa drogowego. Sąd zauważa, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), skargę oddalił.