VI SA/Wa 616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. O. z Kancelarii [...] Spółka Komandytowa ul. [...] W. kwotę 1200 (jeden tysiąc dwieście) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu podwyższoną o 22% podatku od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów opłaty skarbowej. Z. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. o nałożeniu kary pieniężnej 8.000,00 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Organ wskazał, iż skarżący co najmniej od czerwca 2006 r. do [...] września 2006 r. wykonywał w sposób zorganizowany i ciągły zarobkowe przewozy rzeczy pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony bez posiadania wymaganej licencji i zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) – cyt. jako utd., została na niego nałożona kara pieniężna w wysokości określonej w lp. 1.1 załącznika do utd. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd zważył, że stan faktyczny sprawy został przez organy wyjaśniony z wystarczającą dokładnością, badanie zgromadzonego materiału pozwoliło jednoznacznie i bez żadnej wątpliwości ustalić, że skarżący wykonywał transport bez posiadania licencji, a w tej sytuacji poddanie przez niego w wątpliwość charakteru przewozu wykonywanego [...] sierpnia 2006 r. nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sąd za nieprawdopodobne uznał tłumaczenie, że skoro przedsiębiorca chciał odpracować podatek od środków transportu to przewóz - zgodnie z dowodami sprawy wykonywany za wynagrodzeniem - miał charakter niezarobkowy. W ocenie Sądu nie zwalnia przedsiębiorcy od odpowiedzialności z omawianego tytułu nieświadomość popełnionego naruszenia warunków ustawy o transporcie drogowym. Odpowiedzialność ta oderwana jest bowiem od winy czy zaistnienia szkody, a organy nie mają luzu decyzyjnego; istnieją zaś podstawy prawne do ubiegania się o umorzenie nałożonej kary lub jej rozłożenie na raty. Ponadto Sąd nie stwierdził, aby w rozpatrywanej sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust 1 oraz art. 5 ust 1 i art. 92 ust. 1 utd. Zdaniem WSA organ przeprowadził postępowanie dochowując wymagań określonych w art. 7, 8, 9 i 10 Kpa., a także 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 Kpa., nie stwierdzono naruszenia tych przepisów ani innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Od powyższego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, domagał się też zasądzenia kosztów postępowania według norm. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. jako p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego przepisów postępowania, a to art. 7, 75 i art. 77 Kpa. w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł między innymi, że sprawa w toku postępowania administracyjnego nie została dokładnie wyjaśniona. Twierdził, że z bliżej nieokreślonych przyczyn odmówiono mocy dowodom, które w sposób jednoznaczny świadczyły o tym, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżący nie wykonywał transportu drogowego rzeczy bez wymaganej licencji, a tym samym nie można uznać, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie rozpatrzono w sposób wyczerpujący. Nadto w jego ocenie organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, przyjęły jedynie, że w przypadku wątpliwości co do charakteru transportu wykonywanego przez skarżącego należy uznać, że wykonywał transport o charakterze zarobkowym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że podany w podstawie - na której oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wskazuje, iż sąd administracyjny, badając legalność zaskarżonej decyzji, zobligowany jest ocenić, czy nie narusza ona przepisów postępowania (innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) w sposób, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego uchybienia skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu. Bezsprzecznie naruszenie przepisów postępowania, wskutek którego dochodzi do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wadliwy, jest uchybieniem mającym wpływ na wynik tej sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala bowiem na dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowaną normę prawną, a następnie ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. Tym samym to prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zasadnicze znaczenie ma zaś zasada prawdy obiektywnej, nakładająca na organ obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych w zakresie koniecznym dla załatwienia sprawy - zawarta w objętych zarzutami skargi kasacyjnej art. 7 Kpa. i rozwinięta w art. 77 § 1 Kpa. Realizacja tej zasady w pierwszej kolejności wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny - w oparciu o normy prawa materialnego - jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy. NSA mając na uwadze wskazane wyżej zasady doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do przyjęcia, jakoby stan faktyczny, zgodnie z którym skarżący w okresie od czerwca do września 2006 r. wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji, ustalony został w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi Z. S., Sąd orzeka o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób określony w art. 134 § 1 p.p.s.a, tzn. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie jednak do art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. Według oceny organów obu instancji skarżący naruszył obowiązek wynikający z art. 5 ust. 1 utd., zgodnie z którym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W związku z tym wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 utd., w myśl którego karze tej podlega ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub innych przepisów – wymienionych w pkt 1 – 8 tegoż artykułu. Zarówno Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego ustalili bowiem, że wykonywał on przewóz drogowy w okresie od czerwca do [...] września 2006 r. bez wymaganej licencji, co odpowiada naruszeniu opisanemu w lp. 1.1. załącznika do utd. Istotne z punktu widzenia przedmiotowej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy dla jej załatwienia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - przewidzianej art. 92 ust. 1 utd., toczącej się wskutek stwierdzenia podczas kontroli drogowej naruszenia obowiązków lub warunków, o których mowa w ww. przepisie - okolicznością istotną i wymagającą ustalenia jest naruszenie tego typu obowiązków lub warunków kontrolowanym przewozem (wykonywanym w chwili kontroli), czy też zakresem kontroli można objąć także inne okoliczności, dotyczące przewozów wykonywanych w innym czasie (przed kontrolą drogową, po tej kontroli). Stwierdzić należy, że przywołane wyżej unormowania nie rozstrzygają tej kwestii. Wprawdzie art. 5 ust. 1 utd. wprowadza bezsprzeczny obowiązek podejmowania i wykonywania transportu drogowego po uprzednim uzyskaniu licencji, a wykonywanie transportu drogowego bez licencji jest naruszeniem wymienionym w lp. 1.1 załącznika do utd. Z brzmienia zaś art. 92 ust. 1 utd. (stanowiącego, że każdy kto wykonuje przewóz drogowy (...) z naruszeniem m.in. przewidzianego ustawą o transporcie drogowym obowiązku posiadania licencji - podlega karze pieniężnej), nie wynika ograniczenie możliwości nałożenia kary pieniężnej tylko za naruszenia stwierdzone podczas kontroli i w zakresie w jakim była prowadzona. Zdaniem Sądu rozważenie spornego zagadnienia wymaga zwrócenia uwagi, że ustawa o transporcie drogowym określa nie tylko zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu, ale także zasady działania Inspekcji Transportu Drogowego, powołanej do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego przewozu drogowego. Przepisy regulujące te kwestie (zawarte w rozdziale 9-10 ustawy o transporcie drogowym) przewidują kontrole różniące się sposobem przeprowadzenia i zakresem jaki obejmują. Treść art. 68 ust. 1 utd. wprost wskazuje na kontrole, o których mowa w art. 50 utd. i art. 87 utd. Według art. 50 ustawy kontroli podlegają m.in. dokumenty związane z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzeganie warunków w nim określonych. W ramach tej kontroli kontrolujący ma prawo m. in. do żądania wszelkich wyjaśnień i dokumentów mających związek z przedmiotem kontroli (art. 55 ust. 1). Natomiast art. 87 utd. dotyczy kontroli dokonywanej podczas wykonywania przewozu drogowego - jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie - i jednoznacznie wskazuje dokumenty, które kierowca ma mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnianego organu. Wśród dokumentów tych przepis wymienia wypis z licencji (w przypadku wykonywania transportu drogowego). Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 93 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 powoływanej ustawy, prawo nałożenia na wykonującego przewozy drogowe (...) kary pieniężnej, przewidzianej art. 92, przysługuje uprawnionym do kontroli dokumentów, o których mowa w przedstawionym wyżej art. 87. W świetle powyższego nie jest oczywiste, czy zakres kontroli, o której mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, nie jest ograniczony do okoliczności dotyczących kontrolowanego przewozu i czy też może obejmować kontrolę przewozów wykonywanych w innym czasie. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że stan faktyczny sprawy, zgodnie z którym skontrolowany podczas wykonywania przewozu w dniu [...] sierpnia 2006 r. skarżący, wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji w okresie od czerwca do września 2006 r., ustalony został w sposób odpowiadający wymogom przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwe jest także, czy organy ustalenia te poczyniły w zakresie okoliczności istotnych dla załatwienia przedmiotowej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje bowiem, czy okresem, którego ustalenia dotyczą, objęto dzień kontroli i czy dowody wnioskowane przez stronę na okoliczność charakteru kontrolowanego przewozu zostały rozpatrzone (zgodnie z wymogiem art. 7 i 77 § 1 Kpa.). Nie jest pewne również, czy poddano je ocenie (z poszanowaniem art. 80 Kpa.), czy też okoliczności te organy uznały za nieistotne. W konsekwencji wyklucza to możliwość przyjęcia, że prawidłowo dokonano ustaleń faktycznych, dających podstawę do uznania przewozu z dnia [...] sierpnia 2006 r. za przewóz z naruszeniem dyspozycji art. 92 ust. 1 utd., za który na skarżącego nałożono karę pieniężną zgodnie z załącznikiem lp. 1.1. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji, o niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.