VI SA/Wa 6190/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. R. na pisma P. S.A. z dnia 5 lipca 2022 r., nr [...] z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...] z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...] z dnia 23 maja 2023 r., nr [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie opłaty abonamentowej postanawia: odrzucić skargę M. R. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pisma P. S.A.: z dnia 5 lipca 2022 r, nr [...]; z dnia 17 listopada 2022 r., nr [...]; z dnia 8 lutego 2023 r., nr [...]; z dnia 23 maja 2023 r., nr [...]; z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie opłaty abonamentowej. W ocenie Skarżącej pisma te są decyzjami W odpowiedzi na skargę Organ wniósł m.in. o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), ewentualnie o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz, 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są pisma P. S.A. stanowiące odpowiedzi Organu na pisma składane w toku postępowania administracyjnego przez Stronę. W każdym z tych pism (z 5 lipca 2022 r., z 17 listopada 2022 r., z 8 lutego 2023 r., z 23 maja 2023 r, i z 24 sierpnia 2023 r.) Organ informował Stronę o przebiegu postępowania, w szczególności o rejestracji odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych i nadaniu numeru książeczki radiofonicznej do opłat abonamentu, nadaniu indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownika odbiorników radiofonicznych lub telewizyjnych, a także kwestiach dotyczących braku dokumentów wskazujących na dopełnienie formalności dotyczących wyrejestrowania tych odbiorników czy też o zainicjowanym przez Organ postępowaniu egzekucyjnym i zaległościach z tytułu opłat abonamentowych. W kolejnych pismach Organ wskazywał na stanowiska przedstawione już w dotychczasowych pismach przesyłanych do Strony. W orzecznictwie wskazuje się, że o kwalifikacji określonego aktu jako decyzji decyduje to, czy został wydany w okolicznościach uprawniających do wydania decyzji, w oparciu o materialnoprawną podstawę prawną i czy zawiera władcze rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie jednostki. Jeśli tak jest, należy przy kwalifikacji aktu kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Umożliwia to stronie skorzystanie z prawa do procesowej ochrony (vide np. uchwała NSA o sygn. akt II GPS 2/13, dostępna na: orzeczenia.nsa.gov.pl, na której to stronie dostępne są także inne orzeczenia wskazane w niniejszym uzasadnieniu). Z kolei kategoria czynności materialno-technicznej, choć trudna do zdefiniowania, musi spełniać pewne konstytutywne cechy. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (vide np. postanowienie w sprawie II OSK 3330/10). Fundamentalne znaczenie miało wobec tego ustalenie czy skierowane do Skarżącej pisma mogły zostać objęte przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a., a tym samym koniecznym jest rozważenie czy pismom tym można przypisać cechy decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej. Jak wynika z art.104 § 2 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Wr 730/87). W przypadku czynności lub aktu, objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca pojęć "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" nie definiuje. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V Lexis Nexis 2011). Objęte skargą pisma P. stanowią wyłącznie pisma o charakterze informacyjnym, opisują bowiem dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie opłat abonamenckich. Ponadto są to wyłącznie informacje udzielanie w odpowiedzi na pisma składane w toku tego postępowania przez Stronę, mające na celu wyjaśnienie samego toku postępowania. Przedmiotowe pisma nie mają charakteru rozstrzygającego sprawę, ani nie kończą w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. W ocenie Sądu zaskarżonych pism nie sposób uznać za decyzje ani akty lub czynności prawne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co usuwa je spod jurysdykcji sądów administracyjnych. Skoro zaskarżone pisma nie stanowią ani decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), to nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji postanowienia.