VI SA/Wa 6193/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pawłowska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 września 2023 r. nr RD-I-4168/3739/2023/RK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza nieważność decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego M. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi M. K. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2023 r. znak l.dz. [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z wnioskiem o sprostowanie wpisu w ewidencji kierujących naruszających przepisy ruchu drogowego. We wniosku Skarżący zakwestionował przypisaną mu liczbę punktów w związku z kolizją mającą miejsce w dniu 21 lutego 2023 r. Zdaniem Strony za ww. czyn w ewidencji winna zostać odnotowana liczba punktów w ilości 10, a nie – 15, jak to uczyniono. Na skutek tego wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r., na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej "k.p.a.", art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2328 ze zm.), § 2 rozporządzenia z dnia 15 września 2022 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 1951 ze zm.), dalej "rozporządzenie w sprawie ewidencji kierujących pojazdami", Komendant Wojewódzki Policji w P. (dalej: "organ I instancji", "Komendant Wojewódzki") odmówił sprostowania wpisu w ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Strona. Kolejno, zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2023 r., Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy", "KGP"), na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2023 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie wydanie rozstrzygnięcia przez Komendanta Wojewódzkiego w formie decyzji, rozumianej poprzez pryzmat przepisów k.p.a., było nieuzasadnione. Organ prowadzący ewidencję nie rozstrzyga o liczbie punktów, jaka ma widnieć w systemie informatycznym, lecz wprowadza je oraz usuwa w liczbie i w trybie określonym w przepisach powszechnie obowiązujących. Zdaniem KGP brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie odmowy sprostowania wpisu w ewidencji. Odmowa wykonania tej czynności nie powinna być realizowana w trybie przepisów k.p.a., lecz powinna przyjąć formę pisma. W przepisach regulujących prowadzenie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego tj. w art. 17 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego (Dz.U. poz. 1951 oraz z 2023 r. poz. 1253). W świetle powyższego sam fakt, iż organ I instancji rozpoznał wniosek o sprostowanie wpisu w ewidencji, będącą czynnością materialno-techniczną, i wydał w tym przedmiocie decyzję, nie przesądza o tym, że dokument ten automatycznie stał się decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i przysługują od tego rozstrzygnięcia środki zaskarżenia. Wniesienie w tej sytuacji środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją, skutkowało koniecznością stwierdzenia przez Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Na powyższe postanowienie M. K. wniósł skargę, zaskarżając je w całości i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie niedopuszczalności odwołania podczas gdy Skarżący wniósł odwołanie zgonie z pouczeniem organu I instancji, a przedmiotem odwołania było przede wszystkim podjęcie się przez organ I instancji sprostowania omyłki pisarskiej tj. merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie i pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem postanowienia poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu zbierania dowodów, możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w przedmiocie zebranych dowodów co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu, 3) art. 7, 7a § 1 k.p.a. i 8 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony przy jednoczesnym zaniechaniu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało przeprowadzeniem postępowania w sprzeczności z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania strony poprzez przypisanie negatywnych skutków prawnych działania funkcjonariuszy Policji obwinionemu, 4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia zawierającego lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, 5) art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 3 ust. 6 i § 4 rozporządzenia w sprawie ewidencji kierujących pojazdami poprzez zatwierdzenie czynności przyznania punktów nieodpowiadających naruszeniu, sprzecznie z załącznikiem nr 1 do ww. rozporządzenia, 6) art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie przez Komendanta działań z przekroczeniem kompetencji ustawowej, a zatem podjęcie działań sprzecznych z prawem. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał m.in., że od decyzji organu I instancji przysługiwało Stronie odwołanie, skoro organ ten uznał swoje rozstrzygnięcie za zaskarżalne, a w szczególności wypowiedział się merytorycznie w przedmiocie możliwości sprostowania oczywistych omyłek pisarskich. Przy czym wadliwie przyjął brak podstaw do dokonania sprostowania. Zdaniem Skarżącego KGP winien merytorycznie rozpoznać jego odwołanie – poza zastrzeżeniami w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej zarzucał organowi I instancji błędne dokonanie sprostowania omyłki pisarskiej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie niniejszej nie miał zastosowania. W ocenie Sądu, skarga zasadniczo zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2023 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2023 r. odmawiającej sprostowania wpisu w ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 19 maja 2023 r. Skarżący po raz pierwszy wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego "o sprostowanie wpisu do ewidencji punków karnych", wskazując że 21 lutego 2023 r. był sprawcą kolizji drogowej. Zdaniem Strony za powyższe naruszenie winno mu zostać przypisanych 10, a nie 15 punktów, co błędnie uczyniono. Dlatego zaszła podstawa do zmiany ilości przypisanych punktów. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 5 czerwca 2023 r. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, że brak jest podstaw do zmiany zapisu liczby punktów. W związku ze zdarzeniem mającym miejsce 21 lutego 2023 r. prawidłowo przypisano Stronie ilość punków w liczbie 15. Kolejny wniosek "o sprostowanie wpisu w ewidencji punktów karnych" Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Komendanta Wojewódzkiego pismem z dnia 27 czerwca 2023 r., ponownie domagając się aktualizacji ilości punktów karnych, które zostały wpisane do ewidencji w błędnej wysokości. Na skutek powyższego wniosku, Komendant Wojewódzki wydał decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. odmawiając sprostowania wpisu w ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego. W podstawie prawnej decyzji organ ten wskazał m.in. art. 104 i 107 k.p.a. Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie. W tym układzie procesowym, w ocenie Sądu wadliwe jest stanowisko organu odwoławczego, że odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.". Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie jest zatem dopuszczalne m.in. gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, np. aktem prawa miejscowego albo stanowi czynność materialno-techniczną. W sytuacji gdy sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (por. wyrok NSA z 7.07.1992 r. SA/Gd 746/92). W ocenie Sądu, w sprawie nie zaszła żadna ze wyżej wskazanych przyczyn przedmiotowych, która usprawiedliwiałby wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Okoliczność, że w sprawie brak było podstaw prawnych do nadania czynności formy decyzji, nie oznacza że wydany przez Komendanta Wojewódzkiego akt nie jest decyzją. W podstawie prawnej wydanego aktu organ I instancji wskazał przepisy art. 104 i art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 104 k.p.a. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej." (§ 1) oraz "Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji." (§ 2). Natomiast przepis art. 107 k.p.a. wskazuje na elementy składowe decyzji. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wydał decyzję w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w oparciu o przepis art. 134 k.p.a., naruszało ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sąd stwierdził także nieważność decyzji organu I instancji, dostrzegając wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na podstawie art. 135 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 135 p.p.s.a. "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.". Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której skarga dotyczy". (por. wyrok WSA w Warszawie z 20.05.2016 r. I SA/Wa 423/16). Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w sprawie niniejszej. Obie sprawy – zakończona zaskarżonym postanowieniem oraz zakończona zaskarżoną decyzją powiązane są ze sobą procesowo. Ponadto w ocenie Sądu w sprawie zaszła niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z: 30.08.2022 r. I OSK 1668/19; 7.03.2017 r. I OSK 1241/15; 7.10.2016 r. I OSK 3206/14; 20.5.2014 r. I OSK 2697/12; 4.4.2013 r. I OSK 127/13; 24.10.2012 r. I OSK 1203/11 i I OSK 1306/11; 15.3.2012 r. I OSK 413/11; 9.12.2011 r. I OSK 73/11; 13.10.2011 r. I OSK 1721/10; 15.9.2010 r. I OSK 1456/09; postanowienie NSA z 30.8.2011r. I OSK 1413/11) - wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych, tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego. Są one przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń. Wprawdzie ww. stanowisko zostało wypracowane pod rządami przepisów art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, jednakże – jak zasadnie wskazał organ odwoławczy – ani przepis art. 17 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 2328), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., ani przepisy rozporządzenia z dnia 15 września 2022 r. w sprawie ewidencji kierujących pojazdami naruszających przepisy ruchu drogowego, obowiązującego w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, takiej podstawy do wydania decyzji nie zawierały. Niewątpliwe wpis w ewidencji nadal stanowi czynność materialno-techniczną. Dokonywane czynności polegają na dokonywaniu wpisów, usuwaniu ich oraz modyfikowaniu (por. np. § 5 ww. rozporządzenia). Nadal zatem pozostaje aktualne jednolite stanowisko, że również i odmowa zmiany (korekty) punktów w ewidencji kierujących pojazdami następuje w drodze czynności o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tej sytuacji bezsprzecznie nie było podstaw do załatwienia wniosku Strony z dnia 27 czerwca 2023 r. decyzją administracyjną. A zatem przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji. W literaturze wskazuje się jako przykład braku podstawy prawnej wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej (zob. J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019, str. 930). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w powiazaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepisy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot wpisu od skargi (100 zł) oraz zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego Stronę, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) - (480 zł).