VI SA/Wa 62/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i H. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżących J. K. i H. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1. ust. 1a, art. 20a ust. 1, ust. 2, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., nr 125, 874 oraz lp. 2.2. ust. 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r., nr [...] o nałożeniu na H. K. i J. K. kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych. Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu 11 maja 2010 r. o godzinie 5:40, w miejscowości B., przed wjazdem do zakładu [...] zatrzymano do kontroli autobus marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował [...] - kierowca firmy: [...]. Autobus wykonywał przewóz osób z [...] do [...] na podstawie licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzielonej kontrolowanej spółce cywilnej. W toku kontroli stwierdzono, że o godzinie 5:25 z dworca autobusowego mieszczącego się przy ulicy P. w B. do kontrolowanego autobusu wsiadło ok. 20 osób. Część z nich (ok.5 osób) wysiadła ok. godz. 5:32 na przystanku obok firmy [...]. Następnie pojazd ok. godz. 5:40 w miejscowości B. (w okolicy bramy wjazdowej [...]) został zatrzymany do kontroli. Po zatrzymaniu wszyscy pasażerowie wysiedli i udali się do pracy. Kierowca nie posiadał w pojeździe i nie okazał wypisu z zezwolenia ani też samego zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy na wykonywanie przewozów regularnych B. – B. Powyższe okoliczności potwierdzone zostały protokołem z kontroli nr [...]. W związku z treścią protokołu z kontroli, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 20 maja 2010 r. wszczął z urzędu postępowanie wyjaśniające z tytułu naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób przez H. K. i J. K. bez zezwolenia. W toku postępowania, strona dołączyła wymagane dokumenty. Zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2010 r. wszczęte postępowanie administracyjne zostało rozszerzone o naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Po analizie przedłożonego zezwolenia i dołączonego do niego obowiązującego rozkładu jazdy oraz przesłuchanych w charakterze świadków: kierowców [...] i pasażera [...] organ stwierdził, iż strona postępowania w dniu kontroli wykonywała przewóz regularny w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Kierowca pominął określony w rozkładzie jazdy przystanek mieszczący się w B. przy ulicy D. Kierowca rozpoczął wykonywanie przewozu z przystanku zlokalizowanego przy ulicy P. w B., który w załączniku do zezwolenia nr [...] ujęty jest jako drugi z kolei. Ponadto wysadzanie pasażerów w miejscowości Wapienno i B. odbywało się poza przystankami wymienionymi w rozkładzie jazdy dołączonym do zezwolenia. Pasażerowie udający się do firmy [...] wysiedli na przystanku tuż obok bramy wjazdowej, gdyż autobus zjechał z drogi wojewódzkiej nr [...], przy której usytuowany jest przystanek [...], określony w rozkładzie jazdy. Pasażerowie dojeżdżający do pracy do firmy [...] wysiedli w okolicy wjazdu do wspomnianego przedsiębiorstwa, w miejscu oddalonym o około 1 km od przebiegu trasy zawartej w zezwoleniu, usytuowanej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (przystanek [...]). Zdaniem organu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy dowiódł stwierdzonego naruszenia, zakwalifikowanego jako wykonywanie przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, dla którego załącznik do ustawy o transporcie drogowym pod poz. Ip. 2.2 ust. 3 przewiduje karą 3000 złotych. W zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie wykazało, że strona miała udzielone zezwolenie. W tym przedmiocie organ I instancji orzekł o jego umorzeniu. Po rozpoznaniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Organ II instancji nie podzielił zarzutu strony, że uniemożliwiono jej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, w szczególności niezawiadamiając jej o przesłuchaniu świadków. W czasie kontroli drogowej podejmowane są czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i ewentualnie stwierdzenia naruszeń mogących być przedmiotem postępowania administracyjnego. W tej sytuacji, gdy kontrolujący decyduje się na przesłuchanie świadków określonych osób, nie miałby możliwości zadośćuczynienia art. 79 kpa i zawiadomienia strony o przesłuchaniu na 7 dni przed dokonaniem tej czynności. W tym przedmiocie organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2010 r. wydany w sprawie VI SA/Wa 731/10. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy pozwalający jednoznacznie stwierdzić, jaki był stan faktyczny sprawy. Nie był on też w ustalonym zakresie kwestionowany przez stronę. Nie było zatem potrzeby uzgadniania interesów stron w rozumieniu przepisu art. 89 kpa. Zarzuty dotyczące braku rozprawy są więc chybione. Organ II instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymogu art. 107 kpa. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia, zdaniem organu, z uzasadnieniem niespełniajacym w sposób dostateczny warunków określonych w art. 107 kpa. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. złożyli: H. K. i J. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. 7 kpa, art. 75 kpa, 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa poprzez oparcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy o materiał dowodowy uzyskany w wyniku zatrzymania i kontroli pojazdu, którym nie można przypisać znamienia legalności, albowiem zatrzymanie do kontroli i kontrola pojazdu dokonana została przez inspektora "z użyciem nieoznakowanego pojazdu służbowego ITD. Na drodze poza przystankiem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie przywołując argumentacje zawartą w decyzji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 71 ustawy organ stwierdził, iż argumentacja skarżącego jest niezrozumiała wobec treści art. 71 pkt 2 ustawy. Nadto pojawił się on dopiero w skardze do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu, albowiem decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2010 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Za trafny Sąd uznał zarzut skarżącego o prawnej bezskuteczności przedmiotowej kontroli wobec zatrzymania do kontroli pojazdu z użyciem nieoznakowanego pojazdu znajdującego się na drodze poza przystankiem. Istotnie ten zarzut pojawił się dopiero w skardze. Ocena legalności zatrzymania do kontroli nie była przedmiotem rozważań obu organu, aczkolwiek już z protokołu kontroli wynika, że wykonywany przejazd kontrolowany był mobilnie (w drodze obserwacji) z użyciem nieoznakowanego pojazdu służbowego. Pojazd w drodze do B., w okolicy bramy wjazdowej firmy Trzuskawica został zatrzymany do kontroli przez tenże nieoznakowany pojazd inspekcji drogowej, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Świadkowie: [...] i [...] potwierdzili fakt zatrzymania do kontroli przez nieoznakowany pojazd Inspekcji Transportu Drogowego. Z zeznań świadka [...] wynika, że po dojeździe do B. umundurowani inspektorzy czekali obok znaku informującego o kontroli ITD. Oznacza to iż pojazd po zatrzymaniu przez nieoznakowany pojazd Inspekcji Transportu Drogowego wykonywał jeszcze przejazd do B., do miejsca i znaku informującego o kontroli ITD. Brak jakichkolwiek rozważań organów dotyczących legalności kontroli wobec zatrzymania przez nieoznakowany pojazd Inspekcji Transportu Drogowego i kontroli dopiero po dojeździe do znaku informującego o kontroli ITD, przy którym oczekiwali umundurowani inspektorzy. Zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) zatrzymanie pojazdu do kontroli może być dokonane tylko przez umundurowanych inspektorów znajdujących się: 1) w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub 2) w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Z analizowanego przepisu wynika oznaczenie warunków dopuszczalności zatrzymań. Mogą one być dokonywane tylko w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli. Wskazany przepis przewiduje też, jako zasadę dokonywanie zatrzymań przez umundurowanych inspektorów. Z ustaleń faktycznych wynika tylko, że przedmiotowy pojazd został zatrzymany do kontroli przez nieoznakowany pojazd inspekcji transportu drogowego. Kontrola rozpoczęła się po dojeździe do znaku informującego o kontroli ITD, przy którym znajdowali się umundurowani funkcjonariusze ITD. Powstaje więc pytanie, czy w zaistniałych okolicznościach sprawy kontrola jest prawnie skuteczna. Przewidziane w przepisie art. 71 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zatrzymanie jest czynnością otwierającą dokonywanie kontroli pojazdu, bez której nie mogłyby być zrealizowane zadania sprawdzające kontroli i zgromadzenie materiału dowodowego ilustrującego wyniki kontroli (w celu wydania w razie potrzeby w związku z nimi decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej). Ocena legalności zatrzymania pojazdu nie może być zatem pomijana przy rozpoznawaniu skarg na decyzje administracyjne wskazanego rodzaju (wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. II GSK 116/08). Z brzmienia art. 71 ustawy wynikają warunki, w jakich może odbyć się zatrzymanie do kontroli. Zatrzymanie do kontroli może zostać przeprowadzone tylko przez funkcjonariuszy transportu drogowego i to znajdujących się w pobliżu oznakowanego pojazdu służbowego lub w miejscu oznakowanym znakiem drogowym uprzedzającym o kontroli, co oznacza, że zatrzymanie nie może być prawnie skuteczne, jeżeli brak którejkolwiek z przesłanek art. 71 ustawy. Taka interpretacja jest, zdaniem sądu, uprawniona z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "tylko". W okolicznościach sprawy niniejszej kontrola nie może zostać uznana za prawnie skuteczną, mimo iż kontroli dokonali umundurowani inspektorzy posiadający uprawnienia do zatrzymania pojazdu oraz przeprowadzenia czynności sprawdzających, albowiem zatrzymanie pojazdu do kontroli, w świetle powyższych rozważań odbyło się wbrew wymogom art. 71 ustawy o transporcie drogowym. Pojazd został zatrzymany do kontroli przez nieoznakowany pojazd, co nie jest sporne. Wbrew twierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, pojazd zatrzymany został do kontroli już w momencie zatrzymania go przez nieoznakowany pojazd inspekcji transportu drogowego, a nie z chwilą dojazdu do Bielan. Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek pogłębiania zaufania obywatela do państwa. W przedmiotowej sprawie to organy transportu drogowego tego zaufania nadużyły. Przepis art. 71 ustawy o transporcie drogowym pełni niezmiernie istotną w demokratycznym państwie prawnym funkcję gwarancyjną, zezwalając na możliwość dokonywania czynności kontrolnych tylko w ściśle określony przez obowiązujące prawo sposób, a nie dowolnie. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.