VI SA/Wa 62/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Maciej Borychowski Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2024 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę C. Spółka z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej też jako "SKO", "organ II instancji" lub "Kolegium") z dnia [...] października 2023 roku nr [...]. Podstawę prawną powyższej decyzji stanowi art. 127 w związku z 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 570) oraz art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm., dalej też jako "u.d.p."). Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej też jako "organ I instancji") z dnia [...] września 2022 roku numer [...], wymierzającą Skarżącej karę pieniężną w wysokości 7 164 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej - ul. [...] w rejonie numeru 27 poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na elektronicznym wyświetlaczu reklamowym w dniach 6-11,13-15,17-18, 20-24, 26-30 czerwca, 1, 4-5 lipca 2022 r. o pow. 2,91 m2, oraz nośnika reklamowego w dniach 12, 16, 19, 25 czerwca oraz 2 - 3 lipca 2022 r. o pow. 0,28 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Prezydent W. w swej decyzji podkreślił, że w dniu 20 października 2021 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru elektronicznego nośnika reklamowego za pomocą tachimetru elektronicznego i w wyniku pomiaru stwierdzono, że nośnik ten zajmuje pas drogowy ul. [...] w rej. nr [...]. Z kolei w dniu 6 czerwca 2022 r. pracownik Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadził kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym bez wymaganego przepisami u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi. Organ I instancji zaznaczył, że podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół a kolejne kontrole, przeprowadzone w dniach 7- 11, 13- 15,17 - 18, 20 - 24,26 - 30 czerwca, 1 oraz 4 - 5 lipca 2022 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego. Organ I instancji podkreślił, iż przedmiotowy obiekt znajdował się w pasie drogowym przez cały okres od 6 czerwca 2022 r. do 5 lipca 2022 r., gdyż wskazują na to wskazania logicznego rozumowania, zasady wiedzy i doświadczenia życiowego. Prezydent W. zaznaczył przy tym, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2022 r. odmówił powtórzenia przez Organ czynności kontrolnych, dopuszczenia opinii biegłego geodety oraz opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich. Jednocześnie postanowił dopuścić dowód z wypisu i wyrysu z rejestru gruntów oraz dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2022 roku Skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania przed organem I instancji w całości a także przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych), opinię biegłego geodety, na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., względnie zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji a także dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz dokumentu w postaci Opinii uzupełniającej Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] lipca 2020 r. a także z dnia [...] września 2020 r. i [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...] stycznia 2022 r. wraz z załącznikiem i z dnia [...] stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2023 roku nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2022 roku. Odwołując się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. organ odwoławczy stwierdził, że materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, stanowią wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej, protokół z kontroli pasa drogowego, mapa zasadnicza z oznaczeniem linii granicy pasa drogowego i lokalizacji nośnika, dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich, oraz "Opinia geodezyjna" z dnia [...] grudnia 2021 r. dotycząca usytuowania nośnika reklamowego elektronicznego bez numeru identyfikacyjnego firmy [...] w pasie drogowym ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obrębu [...] zamontowanego na budynku numer [...] położonym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W ocenie SKO powyższe dowody niezbicie potwierdzają zarówno przebieg pasa drogowego, jak i jego zajęcie przez nośnik Spółki. Na szkicu geodeta mgr inż. A. C. zaznaczył granicę pasa drogowego i wrysował nośnik reklamowy. Nośnik znajduje się częściowo w pasie drogowym. Skoro pas drogowy wyznacza zasięg działania ustawy o drogach publicznych oraz zasięg kompetencji zarządcy drogi a działka ewidencyjna jest obszarem jednorodnym pod względem prawnym, to linie graniczne, o których mowa w obu definicjach muszą się pokrywać. Droga mieści się w pasie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego pozwala to uznać, że nośnik reklamowy zawieszony nad chodnikiem na elewacji budynku znajdował się w pasie drogowym drogi publicznej, co potwierdza także dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 roku, Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: a) art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie rzeczywiście doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi przez nośnik reklamowy Skarżącej, podczas gdy z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, nie sposób tego jednoznacznie stwierdzić, co skutkowało naruszeniem art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, b) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, podczas gdy w sprawie wystąpiły niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, gdyż organ nie dysponował urzędowym dokumentem geodezyjnym aktualnym na dzień wydania decyzji, z którego wynikałby przebieg granicy pasa drogowego oraz wskazana kolizja reklamy z tym pasem i takiego dokumentu nie uzyskano na etapie postępowania odwoławczego, a znajdujące się w aktach sprawy dokumenty nie wykazują w sposób dostateczny przebiegu granicy pasa drogowego oraz kolizji reklamy z tym pasem, c) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy - Prawo budowlane, poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Ustawy - Prawo budowlane, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały, podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 Ustawy o drogach publicznych. d) art. 40 ust. 12 w związku z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie, iż reklama zajmowała pas drogowy, podczas gdy brak jest jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego, e) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez: - niewykazanie przebiegu granic pasa drogowego, - brak powołania się na ustalone granice pasa drogowego wraz z datą, od której takie granice obowiązują, a także podstawy prawnej ich wytyczenia, - brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, - niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, - nienależyte uzasadnienie decyzji, i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Mają na uwadze powyższe zarzuty Spółka wniosła o: a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, b) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i 17 złotych tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W ocenie Skarżącej dowody, którymi posłużono się w sprawie tj. mapa zasadnicza z niezbyt dokładnym naniesieniem położenia reklamy oraz brakiem wskazania rzutu reklamy oraz dokumentacja fotograficzna wykonana podczas kontroli, nie pozwalają na dokonanie jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem niezbędnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisana w decyzji reklama zlokalizowana była w pasie drogowym. Przede wszystkim żaden z tych dokumentów nie zawiera wyraźnego oznaczenia linii granicznych pasa drogowego oraz kolizji umieszczonej rzekomo w pasie drogowym reklamy z tymi liniami. Z omówionych względów, w ocenie Skarżącej, całościowa analiza dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że nie zostało dostatecznie wyjaśnione jaki był rzeczywisty przebieg granicy pasa drogowego w okresie wskazanym w decyzji o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego. Tymczasem, zdaniem Skarżącej, w sprawie zabrakło rzetelnych ustaleń w zakresie przebiegu pasa drogowego i tego, czy istotnie reklama znajdowała się w jego strefie. W sytuacji sporu lub wątpliwości, co do rzeczywistego miejsca posadowienia obiektu względem pasa drogowego, jeśli okoliczności tej w sposób możliwy do zweryfikowania nie można ustalić przy pomocy innych dowodów zgromadzonych w sprawie, za dowód miarodajny należy uznać mapę do celów prawnych z odpowiednimi naniesieniami — granicy pasa drogowego i lokalizacji reklam. W ocenie Skarżącej, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do uznania, że w sprawie doszło faktycznie do zajęcia pasa drogowego, a ta okoliczność powinna być prawidłowo wyjaśniona i nie budzić żadnych wątpliwości. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być bowiem poprzedzone jednoznacznym, niebudzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, że istotnie skarżąca naruszyła prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. W rozpatrywanej sprawie przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Powołane wyżej działanie organu narusza szereg przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Spółka podkreśliła ponadto, że nośnik jest instalowany, a nie wznoszony z użyciem wyrobów budowlanych, dlatego nie spełnia on ogólnego kryterium wyznaczonego obiektom budowlanym. Z oczywistych względów nie da się go zakwalifikować jako budynku. Nie jest to również obiekt małej architektury, gdyż nie mieści się on w definicji z art. 3 pkt 4) Prawa budowlanego. Nośnika reklamowego zainstalowanego na elewacji budynku nie można uznać również za budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3) Prawa budowlanego. Skoro zatem nie mamy zatem do czynienia z obiektem budowlanym. Organ bezpodstawnie zakwalifikował nośnik do tej kategorii, wymierzając karę w wysokości 3 zł za m2 jego powierzchni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Z kolei pismem z dnia 11 stycznia 2024 roku Spółka wniosła do przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a.") dowodu z przedłożonej opinii geodety uprawnionego M. M. W powyższej opinii uprawniony geodeta wskazał, że w dniu 6 grudnia 2023 roku wykonano pomiary sytuacyjne do analizy usytuowania nośnika reklamowego Skarżącej zamontowanego na elewacji budynku przy ul. [...] 27 w W. W opinii podkreślono, że w wyniku powyższego pomiaru ustalono, iż nośnik reklam nie wychodzi poza elementy przynależne budynku takie jak balkony i schody, co obrazuje załączony do opinii rzut poziomy z pomiarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie, a zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Prezydenta W. z dnia [...] września 2022 roku, nie naruszają prawa. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez organy prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09). Przesądzenie o prawidłowości przyjętych za podstawę zaskarżonego orzeczenia ustaleń faktycznych umożliwia ocenę procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W., wymierzającą skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim w dniach, w których podjęto czynności kontrolne reklamy (a w okresach pomiędzy nimi nośnika) bez zezwolenia zarządcy drogi. Bezspornie, w myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. zezwolenia zarządcy drogi wymaga umieszczenie w pasie drogowym - poza obiektami budowlanymi niezwiązanymi z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - również reklamy, a co stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu - wskazuje art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z nim reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Wyjaśnienia też wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1047), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.). W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej reklama (nośnik) zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, sporna reklama (nośnik), umieszczona na ścianie budynku przy ulicy [...] 27 w W., została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to w pierwszej kolejności ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia ww. budynku, także pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy (nośnika). Cztery przykładowe zdjęcia zostały przy tym wydrukowane i załączone do akt w wersji papierowej (k. nr 11) a pozostałe zdjęcia znajdują się na załączonej do akt płycie DVD-R (k. 58a), na której skatalogowane zostały w ramach dwudziestu czterech różnych folderów oznaczonych datami: 6.06.2022r., 7.06.2022r., 8.06.2022r., 9.06.2022r., 10.06.2022r., 11.06.2022r., 11.06.2022r., 13.06.2022r.,14.06.2022r., 15.06.2022r., 17.06.2022r., 18.06.2022r., 20.06.2022r., 21.06.2022r., 22.06.2022r., 23.06.2022r., 24.06.2022r., 26.06.2022r., 27.06.2022r., 28.06.2022r., 29.06.2022r., 30.06.2022r., 1.07.2022r., 4.07.2022r., 5.07.2022r. Zdjęcia, umieszczone w ramach wspomnianych folderów, każdorazowo opatrzone zostały przy tym datą ich wykonania, zgodną zarówno z tytułem folderu, jak i datami kontroli wynikającymi z zapisu pierwotnego protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia [...] czerwca 2022 roku oraz kolejnych kontroli, ujętych tabelarycznie w kartach kontroli zajęcia pasa drogowego (k. 49-52 akt sprawy). Ponadto, na gruncie rozpatrywanej sprawy, istotne znaczenie ma znajdująca się w aktach sprawy opinia geodezyjna dotycząca przedmiotowego nośnika umieszczonego na ścianie budynku przy ulicy [...] nr 27, sporządzona przez uprawnionego geodetę mgr. inż. A. C. (numer uprawnień [...]) a także mapa usytuowania omawianego nośnika reklamowego w pasie drogowym, opracowana przez uprawnionego geodetę mgr. inż. A. C. Na mapie tej wyrysowano wyraźnie granicę pasa drogowego oraz sporny nośnik a także umieszczono schemat nośnika reklamowego oraz dwa kolorowe zdjęcia odwzorowujące jego usytuowanie. W konsekwencji, zarówno z treści mapy oraz opinii, wprost wynika, że nośnik reklamowy umieszczony został w obszarze pasa drogowego. Tym samym sporządzone przez uprawnionego geodetę opinia i mapa, dokumentujące przebieg pasa drogowego ul. [...] (przy skrzyżowaniu z ulicą [...]) w oczywisty sposób pozwalają na skonfrontowanie tegoż przebiegu z lokalizacją nośnika reklamowego. Ponadto wspomniana opinia wraz z załączoną do niej mapą, korelują z wydrukiem z mapy ewidencyjnej oraz wypisem z rejestru gruntów. Pamiętać przy tym należy, że oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać w ich całokształcie i przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami, w pełni pozwoliły na wyjaśnienie sprawy. Zdaniem Sądu, oparcie się przez organy obu instancji na tych dokumentach, podważa zarazem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego Spółce zajęcia pasa drogowego, a jednocześnie czyni zadość wskazaniom skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych w postaci opinii biegłego geodety. Jeżeli bowiem organy pierwszej i drugiej instancji, czyniąc ustalenia faktyczne, posłużyły się prawidłową mapą geodezyjną, uwzględniającą usytuowanie pasa drogowego, a Skarżąca kwestionowała prawidłowość tego dowodu, mogła złożyć - w toku postępowania administracyjnego - dowód w postaci opinii innego geodety, o ile kwestionowałaby ona ustalone okoliczności. Należy w tym kontekście mieć na względzie, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie uwzględnił głównego zarzutu skargi, sprowadzającego się do zakwestionowania ustaleń dotyczących granicy pasa drogowego. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, organy administracji prawidłowo przyjęły, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku, a reklama umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Skonstatować zatem należy, że reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z dokumentów zgromadzonych przez organy, a potwierdzają je zdjęcia budynku stanowiącego lokalizację spornej reklamy/nośnika reklamowego. Nie ulega również wątpliwości, że treść nośnika reklamowego stanowiła reklamę, w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Skarżąca nie twierdzi też, że legitymuje się zezwoleniem właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W ocenie Sądu, w okolicznościach tej sprawy SKO nie miało obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa: "Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii."), ani uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 kpa ("Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.") z dokumentów zawartych w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjne i Kartograficznego oraz mapy do celów prawnych. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2023 r. (sygn. akt II GSK 515/22), że usytuowanie reklamy w pasie drogowym nie musi być w każdym przypadku wykazywane opinią biegłego geodety lub innym dokumentem, na którym uprawniony geodeta określi umiejscowienie danej reklamy w relacji do granic pasa drogowego. Nie w każdym przypadku konieczne jest zatem wykorzystywanie dowodów z dokumentów sporządzonych w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju z 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1429 ze zm.), w tym mapy do celów prawnych, o której mowa w § 24 – 29 tego rozporządzenia. Wprawdzie rozporządzenie to przewiduje stosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (zob. § 1 i § 24 ust. 1), jednak nie sposób przyjąć, aby skutkowało to - w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy - całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia, skoro rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, zaś szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (tak między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2022 r. o sygn. akt II GSK 2664/21 i z 11 stycznia 2023 r. o sygn. akt II GSK 515/22, odnoszących się do analogicznych unormowań poprzednio regulującego tę materię rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572). W ocenie Sądu, oczywiście dopuszczalne jest przeprowadzenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego, czy z mapy do celów prawnych, jeżeli zgromadzony w danej sprawie materiał dowodowy pozostawia wątpliwości co do stanu faktycznego, w tym w zakresie granic pasa drogowego, czy umiejscowienia obiektu, który ten pas ma zajmować. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie takich wątpliwości nie pozostawiał, gdyż pozwalał na wyraźne i jednoznaczne ustalenie zarówno granic pasa drogowego, faktu umiejscowienia spornej reklamy, jak i faktu znajdowania się tejże reklamy w pasie drogowym. W takiej sytuacji przeprowadzanie innych dowodów dotyczących tych okoliczności nie było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie przez organy administracji materiał dowodowy nie budził istotnych wątpliwości, które uzasadniałyby przeprowadzenie przez ww. organy, dowodów uzupełniających z dokumentów przedkładanych przez Stronę w toku postępowania. Sąd zauważa przy tym, że wnioski dowodowe Skarżącej przedkładane w toku postępowania administracyjnego odnosiły się do dokumentów w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich, które nie dotyczyły lokalizacji spornego w tej sprawie urządzenia reklamowego. Natomiast ogólne uwagi zawarte w tych dokumentach co do zakresu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego Sąd potraktował jako stanowisko Skarżącej, ale stanowiska tego nie podzielił. Jak bowiem wskazano wyżej, zebrane przez organy administracji dowody (w tym z dokumentów urzędowych) w sposób wystarczający i przekonujący wskazywały granice pasa drogowego i fakt zajęcia pasa drogowego przez sporne urządzenie reklamowe. Powyższych, prawidłowych ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, nie podważa, w ocenie Sądu, przedłożona w toku postępowania sądowoadministracyjnego, opinia geodety uprawnionego M. M. W istocie zarówno z jej treści, jak i załączonej do niej mapy nie wynika, aby sporny nośnik reklamowy Skarżącej, zamontowany na elewacji budynku przy ul. [...] 27 w W., istotnie nie zajmował powierzchni pasa drogowego. Konstatacja taka nie wynika ani z treści samej opinii, w ramach której podniesiono jedynie, że nośnik reklam nie wychodzi poza elementy przynależne budynku takie jak balkony i schody, lecz w żaden sposób nie zakwestionowano opinii sporządzonej przez uprawnionego geodetę A. C., w której z kolei wprost wskazano, że sporny nośnik reklamowy zamontowany na budynku przy ul. [...] w rej. nr 27 wykracza poza linie graniczne działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] wchodząc tym samym w pas drogowy (przy uwzględnieniu cofnięcia elewacji względem przyziemia o 7 cm i całkowitej szerokości nośnika reklamowego wynoszącej 29 cm), ani z załączonej do niej mapy, na której (abstrahując od braku wyrysowania linii przebiegu pasa drogowego ulicy [...]), ewidentnie widać, że lokalizacja nośnika reklamowego nie pokrywa się w rzucie pionowym z usytuowaniem schodów, czy też balkonów. Ponadto, zdaniem Sądu, prawidłowo SKO uznało za bezzasadne sformułowane w odwołaniu zarzuty naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. ("Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.") w zw. z art. 10 kpa ("Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.") przez brak zawiadomienia Skarżącej o oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu. Przypomnieć bowiem należy, że w myśl art. 20 pkt 10 u.d.p. do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 u.d.p. Podkreślenia wymaga, że art. 79 § 1 k.p.a. odnosi się do czynności dowodowych, które są prowadzone w toku postępowania administracyjnego. Kontrole pasa drogowego (udokumentowane protokołem oraz kartą kontroli zajęcia pasa drogowego), podczas których stwierdzono fakt umieszczenia urządzenia reklamowego Skarżącej w pasie drogowym, miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a więc nie mógł mieć do nich zastosowania art. 79 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nie naruszyła przy tym uprawnień Skarżącej wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., skoro w toku postępowania wszczętego na skutek wspomnianych kontroli, Skarżąca miała możliwość zapoznania się z tymi dokumentami i załącznikami do nich, które trafnie zostały uznane za dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasadnie także organ odwoławczy nie przychylił się do zarzutów odwołania odnośnie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach, pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklamy wyświetlane były jedynie w dniach, kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu kontroli pasa drogowego i zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego na spornym odcinku. Sąd podzielił zatem stanowisko SKO, że skoro w trakcie kilku kontroli pasa drogowego stwierdzano funkcjonowanie nośnika na elewacji budynku przy ul. [...], to nośnik ten znajdował się w tym miejscu również pomiędzy tymi kontrolami. Skarżąca nie przedstawiła natomiast żadnego dowodu, który przeczyłby takiemu logicznemu rozumowaniu organu. Prawidłowo SKO uznało także za niezasadne ujęte w odwołaniu stanowisko Skarżącej, że ramka nośnika nie powinna być doliczana do powierzchni ogólnej reklamy. Zauważyć należy, że w świetle art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczona w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. W świetle tej definicji ramka elektronicznego wyświetlacza reklamy widoczna dla użytkownika drogi jest częścią składową nośnika reklamy jako jego element konstrukcyjny, a zatem powierzchnię ramki należało uwzględnić w wyliczeniach powierzchni reklamy przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 24 marca 2009 r. o sygn. II GSK 811/08, z 9 kwietnia 2015 r. o sygn. II GSK 325/14; z 13 grudnia 2021 r. o sygn. akt II GSK 859/20). Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono przy tym stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu go w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. Sąd podkreśla, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p.). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Reasumując, zdaniem Sądu, prawidłowe ustalenia organów administracji w zakresie zajęcia pasa drogowego ulicy [...], przez należące do Skarżącej sporne urządzenie reklamowe, jak też w zakresie okresu pozostawania tego urządzenia w tymże pasie – wypełniały hipotezę normy z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sąd nie podzielił nadto zarzutów skargi, odnośnie naruszenia art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3), ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. DIGITAL, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2022 r. (sygn. akt II GSK 2664/21) w myśl którego pojęcie "obiekty budowlane" użyte w art. 40 u.d.p., nie jest tożsame z tym, o którym mowa w ustawie Prawo budowlane. Zdaniem Sądu, wskazane w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004 "inne obiekty budowlane niewymienione w poz. 1-18a" nie oznaczają obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przeczy temu treść pozycji 1-18a tabeli z załącznika nr 3 do uchwały nr XXXI/666/2004, które wymieniają również obiekty, które nie są obiektami budowlanymi z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zatem poz. 19 załącznika nr 3 do wskazanej uchwały określa stawkę za zajęcia pasa drogowego przez wszelkie obiekty niewymienione w poz. 1-18a, nie będące reklamami (bo reklamy ujęte są odrębnie, w poz. 20-35 załącznika nr 3). Zatem skoro w toku postępowania administracyjnego wykazano, że Skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, to organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Finalnie należy odnotować, że organ odwoławczy rozważył także zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ("Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa"), uznając że okoliczności sprawy nie wskazują na wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie. Stanowisko organu w tym zakresie jest prawidłowe. Organ trafnie bowiem wskazał, że Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, na szeroką skalę zajmującym się umieszczaniem reklam w przestrzeni W., a zatem trudno uznać, że waga naruszenia w niniejszej sprawie była znikoma. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.