VI SA/Wa 62/25

Dnia 3 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2025 r. sprawy ze skargi H.-[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej H.-[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "organ") zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2024 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 7a ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.; dalej: "u.t.d.") oraz art. 3, art. 5 ust. 1 lit. a i f i art. 13 ust. 1 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. U. UE. L. z 2009 r. Nr 300, str. 72 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem 1072/2009"), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniosku [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dalej: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") utrzymał w mocy decyzję z dnia 29 listopada 2023 r. nr [...]o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Jak wynika z akt sprawy, 27 czerwca 2022 r. Spółce udzielono zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (seria [...] numer [...]). Pismem z 15 września 2022 r. organ skierował do Strony wezwanie do przedstawienia dokumentów potwierdzających fakt, iż przedsiębiorca spełnia warunki do posiadania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W odpowiedzi 11 października 2022 r. do organu wpłynęły następujące dokumenty: oświadczenie OB; oświadczenie ON A. S. - prezesa zarządu spółki; oświadczenie OC; oświadczenie ON M. T. - osoby zarządzającej transportem; kopia certyfikatu kompetencji zawodowych zarządzającego transportem; sprawozdanie finansowe za 2021 r.; formularz WPC; informacje z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności A. S., M. T. i Z. S.. Z uwagi na niedostarczenie przez Stronę dokumentów potwierdzających m.in. posiadanie rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich UE organ pismem z dnia 13 października 2022 r. zawiadomił stronę o wyznaczeniu jej dodatkowego 2 - miesięcznego terminu na przedstawienie dokumentów potwierdzających spełnianie wymogów z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1071/2009 pod rygorem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Pismo to zostało doręczone stronie 17 października 2022 r. i pozostało bez odpowiedzi. 17 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło oświadczenie dotyczące bazy eksploatacyjnej położonej w W. przy ulicy K.. GITD - pismem z dnia 2 lutego 2023 r. - zawiadomił Stronę o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego w zakresie cofnięcia jej zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (seria [...]numer [...]). Następnie 7 sierpnia 2023 r. organ przeprowadził oględziny bazy eksploatacyjnej położonej w W. przy ulicy K.i ustalił, że parking dla 30 pojazdów o dmc powyżej 3,5 t spełnia wymogi bazy eksploatacyjnej. GITD ustalił, na podstawie danych posiadanych z urzędu, że pod adresem ul. [...]w W. zarejestrowanych jest 29 przewoźników. W związku z powyższym organ wezwał stronę do udostępnienia lokalu wraz z wyposażeniem celem dokonania jego oględzin 15 listopada 2023 r. pod kątem oceny spełniania warunków określonych w art. 5 ust. 1 lit. a i f rozporządzenia 1071/2009. Strona 16 października 2023 r. drogą elektroniczną poinformowała organ, że dokumentacja spółki znajduje się w jednym z oddziałów spółki, znajdującym się w W. przy ulicy [...]. 18 października 2024 r. Strona drogą elektroniczną wniosła o przeprowadzenie czynności kontrolnych we wskazanym wyżej oddziale spółki. 20 października 2023 r. zarządzający transportem w przedsiębiorstwie Strony drogą elektroniczną przesłał informacje, że w siedzibie spółki położonej w W. przy ulicy [...]nie znajdują się urządzenia i sprzęty oraz przedmioty i nośniki informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. a i f rozporządzenia 1071/2009. 15 listopada 2023 r. organ przeprowadził oględziny lokalu położonego w W. przy ulicy [...], wskazanego przez Spółkę jako jej siedziba. Z ustaleń organu wynika, że w lokalu nie jest przechowywana dokumentacja Spółki, brak jest również możliwości przechowywania dokumentacji z uwagi na to, że strona nie posiada prawa do dysponowania żadnym z obiektów znajdujących się w lokalu. Strona wskazała, że dokumentacja spółki znajduje się w W. przy ulicy [...]. GITD – decyzją z dnia 29 listopada 2023 r. – cofnął Stronie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego o numerze [...] (seria [...] numer [...]). W następstwie złożonego przez Stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie organ - pismem z 28 maja 2024 r.- GITD wezwał Spółkę do przedłożenia dowodu na posiadanie przez stronę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazywanej jako jej lokal użytkowy w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009 położonej pod adresem: [...], ul. [...] (np. umowa najmu) oraz dowodu na spełnianie przez ww. lokal warunków określonych w art. 5 ust. 1 lit. a i f rozporządzenia 1071/2009. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. Strona przesłała potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię umowy najmu z dnia 21 kwietnia 2022 r. dotyczącej lokalu położonego w [...] przy ulicy [...]wraz z aneksem oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię oświadczenia Strony wraz z dokumentacją zdjęciową dotyczącą ww. lokalu oraz kopiami przykładowych faktur za zakup wyposażenia biurowego i technicznego. W wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawie GITD – decyzją z dnia z dnia 25 października 2024 r. – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 29 listopada 2023 r. Organ w uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu właściwych regulacji prawa krajowego i unijnego wskazał, że przedsiębiorca, któremu udzielono zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, zobowiązany jest do spełnienia warunków określonych w zezwoleniu, a także wymagań koniecznych do udzielenia tego rodzaju uprawnienia. Następnie organ podkreślił, że 15 listopada 2023 r. organ przeprowadził oględziny lokalu położonego w W. przy ulicy [...], wskazanego przez spółkę jako jej siedziba. Z ustaleń organu wynikać miało, że w lokalu nie jest przechowywana dokumentacja spółki, brak jest również możliwości przechowywania dokumentacji z uwagi na to, że strona nie posiada prawa do dysponowania żadnym z obiektów znajdujących się w lokalu. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań organ stwierdził, że oddział spółki wskazany w KRS nie może być uznany za siedzibę przedsiębiorcy, o której mowa w rozporządzeniu nr 1071/2009. Organ stwierdził, że dokumentacja spółki i odpowiednie wyposażenie biurowe umożliwiające przedsiębiorcy prowadzenie działań administracyjnych i handlowych w sposób rzeczywisty powinny znajdować się w siedzibie spółki wskazanej w rejestrze przedsiębiorców KRS, a nie w innym lokalu, czy też w oddziale spółki. Tym samym Spółka – zdaniem GITD - nie spełnia warunku posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich UE (art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1071/2009). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, 77, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, m.in. poprzez nie wzięcie pod uwagę przez organ faktu zawarcia przez Skarżącą umowy najmu lokalu przy ul. [...]w W. z dnia 19 grudnia 2023 r., nie wzięcie pod uwagę wyjaśnień Skarżącej i dokumentów związanych z najmem powierzchni biurowych przy ul. [...]w W., brak przeprowadzenia jakichkolwiek czynności weryfikujących fakt posiadania przez Skarżącą rzeczywistą siedzibę dla celów prowadzenia operacji transportowych w lokalu biurowych przy ul. [...]w W., co doprowadziło do poczynienia przez organ wydający zaskarżoną decyzję błędnych ustaleń faktycznych co do: a. rzekomego braku lokali spełniających cechy stałej i rzeczywistej siedziby na terytorium RP - podczas gdy Skarżąca na moment wydawania zaskarżonej decyzji posiadała dwa lokale spełniające cechy stałej i rzeczywistej siedziby tj. lokal w W., ul. [...]oraz lokal w Warszawie, ul. [...]; b. rzekomego braku wyposażenia pozwalającego na przechowywanie dokumentacji - podczas gdy Skarżąca, na wezwanie organu z dnia 28 maja 2024 r., pismem z dnia 7 czerwca 2024 r. przesłała dokumentację, w tym dokumentację zdjęciową i dowody zakupu sprzętu biurowego potwierdzającą, że lokal w W. przy ul. [...]jest wyposażony we wszelkie sprzęty niezbędne do przechowywania dokumentacji, że dokumentacja i niezbędne urządzenia techniczne faktycznie się tam znajdują, w lokalu tym prowadzone są codzienne czynności biurowe, a ponadto, że przepisy jasno wskazują, iż dokumentacja dotycząca prowadzenia spraw przedsiębiorstwa przewozowego może być przechowywana w formie elektronicznej; 2. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz brak odzwierciedlenia niniejszego w uzasadnieniu decyzji, podczas gdy organ zobligowany jest do wyjaśnienia wszelkich istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz przy zastosowaniu zasady proporcjonalności i bezstronności; 3. naruszenie art. 7, art. 8 §1 k.p.a. poprzez naruszenie przez organ zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasady działania w zaufaniu do organu administracji, podczas gdy wybór działania sprzecznego z interesem partykularnym jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy przemawia za tym konieczność realizacji określonej wartości publicznej, niedającej pogodzić się z interesami jednostkowymi, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca; 4. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej, podczas gdy w niniejszej sprawie istnieją wątpliwości co do rozumienia definicji stałej i rzeczywistej siedziby (art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009) i tym samym organ powinien zastosować zasadę in dubio pro libertate; 5. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 lit b rozporządzenia 1071/2009 poprzez naruszenie przez organ zasady udzielania informacji, albowiem Skarżąca nie została poinformowana, że nowa siedziba rejestrowa Skarżącej(od 13 stycznia 2023 r.) zdaniem organu nie spełnia warunków przewidzianych przepisami prawa i nie został Skarżącej wyznaczony termin do uregulowania tej sytuacji z uwagi na fakt, że zawiadomienie z dnia 13 października 2022 r. dotyczyło jedynie kwestii bazy eksploatacyjnej i informacji z KRK, nie dotyczyło natomiast siedziby; 6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie przez organ w mocy wadliwej decyzji organu wydanej w I instancji, podczas gdy organ powinien orzec co do istoty sprawy i stwierdzić, że uchyla wadliwą decyzję organu wydaną w I instancji i umarza postępowanie w sprawie. Dodatkowo Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego: 1. art. 7a ust. 1,2 i 3 u.t.d. jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Skarżąca nie spełniła kryteriów nałożonych przez przepisy prawa podczas gdy rzeczywiście wykazał, że spełnia wszelkie wymogi posiadania stałego miejsca wykonywania działalności na terenie Rzeczpospolitej Polskiej; 2. art. 3 ust. 1 lit a rozporządzenia 1071/2009 poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że Skarżąca nie spełnia wymogu posiadania rzeczywistej i stałej siedziby na terenie RP podczas gdy Skarżąca w dniu wydania zaskarżonej decyzji posiadała i obecnie posiada aż dwa lokale spełniające wymogi ustawowe; 3. art. 3 ust. 1 lit a w zw. z art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009 w zw. z art. 7 a ust. 2 pkt 1 u.t.d., poprzez jego błędną wykładnię i utożsamianie stałej i rzeczywistej siedziby spółki wyłącznie z siedzibą rejestrową wskazaną w rejestrze przedsiębiorców KRS, podczas gdy z art. 7a ust. 2 pkt 1 u.t.d., wyraźnie wynika, że ustawodawca rozróżnia siedzibę przedsiębiorcy określoną według KRS od adresów lokali określonych w art. 5 ust. 1 lit a rozporządzenia 1071/2009, a tym samym nie można utożsamiać stałej i rzeczywistej siedziby przedsiębiorcy wyłącznie z siedzibą określoną w rejestrze KRS, tym bardziej że przedsiębiorca ma również prawo prowadzić działalność gospodarczą w utworzonych przez siebie odrębnych komórkach organizacyjnych, w szczególności w formie oddziałów wpisanych do rejestru przedsiębiorców KRS; 4. art. 13 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1071/2009 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niepoinformowanie Skarżącej o ryzyku niespełnienia przez Skarżącą posiadania stałej i rzeczywistej siedziby na terenie RP, albowiem przesłane 13 października 2022 r. zawiadomienie dotyczyło kwestii bazy eksploatacyjnej oraz informacji z KRK, nie odnosiło się w żadnym razie do stałej i rzeczywistej siedziby, tym bardziej że do 11 stycznia 2023 r. siedzibą Skarżącej był lokal przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja GITD z dnia 25 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia 29 listopada 2023 r. o cofnięciu zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W rozpatrywanej sprawie powodem cofnięcia Skarżącej ww. zezwolenia było stwierdzenie przez organ, że skarżąca spółka nie spełnia warunku posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich UE (art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009). Przed przedstawieniem zasadniczego powodu uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd musi wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził na stronie dziewiątej zaskarżonej decyzji, iż " (...) oddział spółki wskazany w KRS nie może być uznany za siedzibę przedsiębiorcy, o której mowa w rozporządzeniu nr 1071/2009. Organ stwierdza, że dokumentacja spółki i odpowiednie wyposażenie biurowe umożliwiające przedsiębiorcy prowadzenie działań administracyjnych i handlowych w sposób rzeczywisty powinny znajdować się w siedzibie spółki wskazanej w rejestrze przedsiębiorców KRS, a nie w innym lokalu, czy też w oddziale spółki." W konsekwencji nie mogły być skuteczne zarzuty sformułowane w skardze wedle których istotne jest to, że Skarżąca posiada rzeczywistą siedzibę dla celów prowadzenia operacji transportowych w lokalu biurowym przy ul. [...]w W.. W przedmiotowej sprawie Skarżąca ma siedzibę wskazaną w rejestrze przedsiębiorców KRS w W. na ul. [...]i względem tej lokalizacji organ przeprowadził niekompletną ocenę materiału dowodowego pod kątem możliwości zastosowania art. 3 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko Skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu – nie wyjaśnia w dostateczny sposób zajętego stanowiska na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera stanowisko organu odnośnie złożonego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy żądania dopuszczenia dowodu z umowy najmu z dnia 18 grudnia 2023 r. (k-145-160 akt administracyjnych) na okoliczność posiadania przez stronę skarżącą możliwości korzystania z lokalu biurowego położonego przy ulicy [...]w W.. Organ również formalnie nie rozpatrzył wskazanego wniosku dowodowego, a co więcej de facto pomijając go - pismem z 28 maja 2024 r.- wezwał Spółkę do przedłożenia dowodu na posiadanie przez stronę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości wskazywanej jako jej lokal użytkowy w rozumieniu art. 5 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1071/2009 położonej pod adresem: W., ul. [...] (np. umowa najmu) oraz dowodu na spełnianie przez ww. lokal warunków określonych w art. 5 ust. 1 lit. a i f rozporządzenia 1071/2009. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest spójne z podjętymi działaniami (por. pismo organu z dnia 28 maja 2024 r.), gdyż skoro organ prawidłowo uznaje, że kluczowe znaczenie ma siedziba Skarżącej wskazana w KRS, to niezrozumiałym jest brak oceny umowy najmu lokalu biurowego położonego przy ulicy [...]w W., która została załączona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia, uznać należało, że sprawa nie została należycie rozpatrzona, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 7, art.8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zaistniałe zaniechane organu ocenić należy, jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobligowany odnieść się do wniosku dowodowego strony skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i ocenić zawartą umowę najmu pod kątem spełnienia (lub nie) przez Spółkę warunku posiadania rzeczywistej i stałej siedziby w jednym z państw członkowskich UE, a wyniki tej analizy organ przedstawi w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił w pkt 1 wyroku zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a.