VI SA/Wa 620/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia Izabela Głowacka-Klimas WSA Małgorzata Grzelak Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005r. spawy ze skargi [...] z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu. 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] z siedzibą w Ł. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z Załącznikiem nr 1 do Uchwały Nr VIII/98/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 marca 2003 r. w sprawie ustalenia na terenie Miasta [...] liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w detalu dla Dzielnicy Gminy [...] wynosił 100. Na dzień 5 lutego 2004r. limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych w detalu w Dzielnicy [...] został wykorzystany. Przedsiębiorcy, których wnioski zostały złożone po tym terminie zostali powiadomieni, że będą uczestniczyć we wspólnym postępowaniu w sprawie przyznania zwalnianych punktów z limitu oraz o wyznaczeniu na dzień [...] stycznia 2005r. terminu rozprawy administracyjnej w sprawie rozdysponowania wśród placówek oczekujących na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów o zawartości powyżej 4,5 % alkoholu wolnych miejsc w limicie. W przypadku przedsiębiorców, który uczestnicząc w poprzednich postępowaniach nie uzyskali zezwoleń na sprzedaż alkoholu z powodu braku limitu, jako termin złożenia wniosku przyjęto datę złożenia pierwszego wniosku. Do dnia powiadomienia o terminie rozprawy kompletne wnioski złożyło 21 przedsiębiorców Po dokonaniu analizy powyższych wniosków oraz na podstawie protokołów z oględzin miejsc sprzedaży, ustalono, że wszystkie placówki spełniają wymogi formalno-prawne. W celu prawidłowego rozdysponowania 12 wolnych miejsc, w trakcie rozprawy dokonano, oceny punktowej 21 przedsiębiorców i ich placówek na podstawie następujących kryteriów: czas oczekiwania na zezwolenie, usytuowanie placówki, nasycenie placówek o podobnym charakterze, skarg lub stwierdzonego zakłócania porządku publicznego . Powyższe kryteria oraz punktowa skala oceny, zostały określone w "Regulaminie w sprawie opiniowania wniosków przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w przypadku większej ilości wniosków od ilości wolnych limitów określonych w załączniku Nr 1 do Uchwały Nr VIII/98/2003 Rady Miast Stołecznego Warszawy z dnia 13 marca 2003r.", zatwierdzonym w dniu 29 lipca 2004r. przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] postanowiła pozytywnie zaopiniować 12 wnioskodawców ubiegających się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 18 % do spożycia poza miejscem sprzedaży, a 9 wnioskodawców, w tym wnioskodawcę [...], negatywnie. Wszyscy wnioskodawcy zostali wymienieni w komparycji powyższego postanowienia. Postanowienie powyższe zostało doręczone wszystkim uczestnikom postępowania (K 77 i 78 akt administracyjnych). Na postanowienie to w dniu [...] stycznia 2005r. zostało wniesione przez [...] zażalenie, w którym Spółka wskazuje na naruszenie przez Komisję art. 6. ust. 1 i 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 183 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak również na naruszenie art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności poprzez stosowanie "Regulaminu w sprawie opiniowania wniosków przedsiębiorców ubiegających się o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w przypadku większej ilości wniosków od ilości wolnych limitów określonych w załączniku Nr 1 do Uchwały Nr VIII/98/2003 Rady m.st. Warszawy z dnia 13 marca 2003r.". Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podało między innymi, że zgodnie z przepisem art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ust. 3a tego artykułu stanowi, iż zezwolenia te organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz ustalającymi zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W niniejszej sprawie Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] zaopiniowała wnioski 21 podmiotów o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartość powyżej 18 % alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży, 12 z nich opiniując pozytywnie zaś 9 negatywnie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu należy stwierdzić, iż przyjęcie argumentacji przedstawionej przez zażalającą się Spółkę musiałoby prowadzić do wniosku, że każde kryterium przyjęte dla rozpatrzenia grupy wniosków, z których część musi być odrzucona, i każde negatywne rozpatrzenie wniosku czy negatywna opinia stanowią naruszenie równości praw przedsiębiorców i godzą w swobodę działalności gospodarczej. W sytuacji, gdy ubiegających się o określone zezwolenie jest więcej, niż można takich zezwoleń przyznać, i wszystkie wnioski spełniają nakazane prawem warunki, oczywista jest konieczność przyjęcia dodatkowych kryteriów, które zdecydują o uwzględnieniu jednych, a odrzuceniu innych wniosków. W sytuacji, gdy przepisy prawa czy inne powszechnie obowiązujące normy nie precyzują takich kryteriów, nieunikniony jest element uznaniowości podjętych rozstrzygnięć. Należy jednakże podkreślić, że uznanie administracyjne winno mieścić się w pewnych ramach i nie może być utożsamiane z całkowitą dowolnością. W tej sytuacji wskazanie i niejako "skodyfikowanie" stosowanych przez Komisję kryteriów podejmowanych rozstrzygnięć w formie "regulaminu" czyni te rozstrzygnięcia bardziej czytelnymi i przewidywalnymi, a jednocześnie ułatwia ich kontrolę i pozwala uniknąć zarzutów dotyczących stronniczości, "Regulamin", który w czytelnej dla wszystkich formie określa zasady opiniowania wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w przypadku większej ilości wniosków od ilości limitów określonych w stosownej uchwale, nie był przy opiniowaniu przedmiotowych wniosków traktowany jako podstawa prawna, co zdaje się sugerować zażalająca się Spółka, lecz stanowił jeden z dowodów w prowadzonym postępowaniu, specyficzną rolę wyjaśnienia stronom tego postępowania, wpływu i powiązania stanu faktycznego ustalonego w tej sprawie z rozstrzygnięciem, jakie w niej zapadło - był zatem częścią uzasadnienia faktycznego, nie zaś prawnego zaskarżonego postanowienia. O tym, że zbadano całokształt okoliczności mającej wpływ na wydawaną opinię i że "Regulamin" nie był jedynym, wyłącznym kryterium rozstrzygnięcia, świadczy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdzenie, iż Komisja po zapoznaniu się z aktami sprawy uznała za słuszną ocenę punktową przedsiębiorców przyjętą podczas rozprawy administracyjnej. Chybiony jest również zarzut, iż w regulaminie nie brano pod uwagę warunków, w jakich będzie dokonywana sprzedaż napojów alkoholowych. Przepis art. 18 ust. ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje zakres, jakiego może dotyczyć opinia gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych - jest to zgodność lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy: ustalającymi dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz ustalającymi zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży podawania napojów alkoholowych. Zatem wyłącznie te zagadnienia mogą być przedmiotem badania i opiniowania przez ww. komisję. Z kolei kwestii standardu lokalu i jego wyposażenia dotyczy decyzja właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, potwierdzająca spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży i na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy dołączana do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Rodzaje punktów sprzedaży, w których może być prowadzona detaliczna sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), określa art. 96 cytowanej ustawy. Zbadanie całokształtu sprawy należy do prowadzącego postępowanie główne w tym przypadku do Prezydenta [...]. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła spółka [...] zwana dalej skarżącą. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. w uzasadnieniu skargi podała między innymi, że rozpatrując złożone wnioski Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] opierała się o Regulamin. W ocenie skarżącej niektóre kryteria powyższego regulaminu – czas oczekiwania na zezwolenie w sposób nieuzasadniony faworyzuje przedsiębiorców składających wnioski ze znacznym wyprzedzeniem. Ponadto stosownie takiego kryterium jest pozbawione podstaw prawnych, gdyż żaden przepis nie uzależnia udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od najwcześniejszego złożenia takiego wniosku, a tym samym naruszony został przepis art. 6 ust. 2 ustawy z 2 lipca 2004r o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 183 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zakazujący organom administracji publicznej uzależniania swojej decyzji od spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych warunków nieprzewidzianych przepisami prawa. Stworzenie i stosowanie tego Regulaminu przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne z treścią art. 12 ustawy z 26 października 1982r o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważnia Radę gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Rada Miasta Stołecznego Warszawy uchwałą Nr VI 11/98/2003 z dnia 13 marca 2003r. ustaliła na terenie miasta [...] liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży oraz zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uchwale tej brak jest upoważnienia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych [...] do wydawania jakichkolwiek regulaminów w zakresie udzielania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Tak więc przedmiotowy Regulamin nie ma oparcia zarówno w ustawie, jak i uchwale Rady m.st. Warszawy i jest aktem, który nie powinien wywoływać żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych załączonych do sprawy wynika, iż było prowadzone jedno postępowanie administracyjne mające na celu zaopiniowanie podmiotów ubiegających się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży. Świadczy chociażby o tym rozprawa administracyjna przeprowadzona w trakcie powyższego postępowania. Jak również rozstrzygniecie organu pierwszej instancji ,gdzie w komparacji postanowienia wymieniono wszystkie (21) podmioty ubiegające się o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18 % alkoholu do spożycia poza miejscem sprzedaży. Z powyższego wynika, że udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym brało 21 podmiotów. Tak więc w ocenie Sądu również powyższe podmioty winny uczestniczyć w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych w postępowaniu przed organem drugiej instancji brała udział tylko skarżąca spółka - tylko jej doręczono zaskarżoną decyzję. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też i w czynnościach decydujących, który jest zrealizowany przez doręczenie stronie decyzji. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć wiec przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Dotyczy to postępowań z udziałem wielu stron. Oznacza to pozbawienie strony prawa do udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem B.Adamiak, J.Borkowski wydanie 7 str. 644). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 4 sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Decyzja drugoinstanncyjna została doręczona tylko skarżącej. Pozostali uczestnicy postępowania w ogóle nie widzieli, że takie postępowanie się toczy i bez własnej winy nie brali w nim udziału. W ocenie sadu nastąpił tu błąd proceduralny organu, który mógł wpłynąć na wynik rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło prawa stron w postępowaniu odwoławczym, gdyż nie tylko nie zawiadomiło ich o wniesieniu zażalenia na postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, ale również nie doręczyło im postanowienia organu drugiej instancji co w ocenie Sądu stanowi podstawę wznowieniową wyszczególnioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Art. 18 ust 3a Ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi, że zezwolenia, o których mowa w ust. 3, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa wart. 12 ust. 1 i 2. Tak więc negatywna opinia eliminuje możliwość uzyskania zezwolenia. Jeżeli podmiot, który uzyskał negatywną opinię zaskarży postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, w celu jego zmiany (przy ograniczonej ilości miejsc, w których może być sprzedawany alkohol), to ewentualna zmiana tego postanowienia na korzyść odwołującego się może nastąpić tylko przez wydanie negatywnej opinii o innym podmiocie, który w pierwotnym rozstrzygnięciu uzyskał opinie pozytywną. Tak więc w ocenie Sądu wszystkie podmioty biorące udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym winny uczestniczyć w postępowaniu przed SKO. Natomiast brak ich udziału stanowi podstawę wznowieniową wyszczególnioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponieważ jak zostało powyżej wykazane Sąd stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, dlatego też na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sad stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Sąd nie rozważał zarzutów skargi, gdyż wyżej wskazane uchybienie dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno powiadomić wszystkie strony postępowania o wniesionym zażaleniu, a następnie wszystkim stronom doręczyć nowe rozstrzygnięcie.