VI SA/Wa 6241/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: organ lub GDDKiA) postanowieniem z dnia 4 października 2023 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z wnioskiem [...] w M.(dalej także jako: skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 6 lipca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Zaskarżone postanowienia zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 6 lipca 2023 r. GDDKiA zezwolił [...] sp. z o.o. (dalej także jako: uczestnik postępowania) na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w miejscowości K. (działka nr [...] obręb K.) na prawach wyłączności w celu umieszczenia płyt betonowych w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] stanowiących przejazd w km [...] strona prawa na działkę nr [...]obręb K., w terminie od dnia 4 lipca 2023 r. do dnia 31 sierpnia 2023 r. W dniu 16 sierpnia 2023 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego z dnia 14 sierpnia 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomnianym na wstępie postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a tylko podmiotom posiadającym ten status przysługuje prawo do zaskarżenie decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm., dalej także jako: u.d.p.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Z dyspozycji art. 40 u.d.p. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestujący w zajęcie pasa drogowego, który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż ww. inwestujący (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony. Zdaniem organu źródłem interesu prawnego w sprawie o zajęcie pasa drogowego nie może być prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy. [...] w M.od opisanego postanowienia złożył skargę wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, w szczególności błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżący pomimo, że posiada prawo własności nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy, nie stanowi źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego prowadzonym przez właściwy organ na wniosek innego podmiotu; 2. naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie do organu państwowego; 3. naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez jednostronne i nieobiektywne rozpoznanie sprawy, nieuwzględniające słusznego interesu strony skarżącej będącej właścicielem nieruchomości przylegającej do pasa drogowego, na który wydano zezwolenie na zajęcie, w sposób ingerujący w nieruchomość skarżącego; 4. naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego, tym samym nie posiada przymiotu strony; 5. naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada przymiotu strony; 6. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez GDDKiA wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jak i braku samokontroli w kwestii przestrzegania prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, spowodowała ograniczenie mu dostępu do nieruchomości, która przylega do pasa drogowego, uniemożliwiając wjazd/wyjazd na przedmiotową nieruchomość. Dodatkowo skarżący podał, że organ wydał "nieskonkretyzowaną decyzję mogącą sugerować naruszalność własności skarżącego (decyzja w celu umieszczenia płyt betonowych w pasie drogowym, które znajdują się częściowo na nieruchomości skarżącego - naruszenie prawa własności)", co prowadzi, zdaniem skarżącego do wykroczenia poza uprawnienia zarządcy drogi. GDDKiA w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2493 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji lub postanowienia z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem wymienionych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie GDDKiA odpowiada prawu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest czy właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy posiada status strony postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w konsekwencji czy przysługuje mu prawo do zaskarżenia decyzji wydanej po zakończeniu takiego postępowania. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. W przepisach tego prawa ujmowanego szeroko, a więc prawa materialnego administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego, musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu (podmiotów) możliwość wydania decyzji administracyjnej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA dnia z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102). Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przymiotu strony postępowania. Ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Natomiast istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Od pojęcia interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który ma miejsce wówczas gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. O tym zaś, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza z kolei treść przepisów prawa materialnego. Chodzi przy tym o takie przepisy prawa materialnego, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., sygn. akt IV SA 972/90, ONSA z 1991 Nr 3-4, poz. 52). Wywodzeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. z materialnoprawnego przepisu prawnego, należącego również do innej, niż prawo administracyjne, gałęzi prawa - w tym z prawa cywilnego, nie jest wykluczone, o ile taki przepis jest źródłem interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie administracyjne (por. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, ONSAiWSA z 2024 r., Nr 3, poz. 28). Zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wydane w sprawie o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego. Przepisy materialnoprawne normujące zezwolenie na zajęcie pasa drogowego znajdują się przede wszystkim w ustawie o drogach publicznych. Z art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu jest możliwe jedynie, kiedy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione powody, a nadto, kiedy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1264) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z powołanych przepisów, jak też z istoty zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie takiego zezwolenia, a w konsekwencji też stroną tego rodzaju postępowania jest wyłącznie podmiot, który żąda przyznania mu tego uprawnienia. Przepis ten bowiem stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest jedynie jego beneficjent. Z art. 40 u.d.p., ani z innego przepisu nie można wywodzić żadnych praw i obowiązków skarżącego, gdyż stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotu, objętego zakresem stosowania tej normy. Jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie był uczestnik postępowania. Skarżący o takie zezwolenie nie występował, a zatem decyzja o zezwoleniu na zajęcie przez uczestnika postępowania pasa drogowego nie dotyczyła jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1156/15). Nie jest uzasadnione stanowisko skarżącego, który źródła interesu prawnego poszukuje w prawie własności nieruchomości (art. 140 K.c.) sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy. Zdaniem Sądu przepis ten nie może stanowić źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego prowadzonym przez właściwy organ na wniosek innego podmiotu. Ewentualne zagrożenia dla wykonywanego przez skarżącą prawa własności w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego przez uczestnika postępowania mogą ewentualnie znaleźć wyraz w postępowaniu cywilnym, jednak nie mogą być tytułem do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 9/08). Tym samym, w ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 1 u.d.p. uznając, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym, a zatem nie jest stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanego na rzecz innego podmiotu (uczestnika postępowania). W konsekwencji organ prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wspomnianą decyzją GDDKiA z dnia 6 lipca 2023 r. nie może zostać rozpatrzony merytorycznie. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. prawo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy służy stronie postępowania. Sąd zwraca uwagę, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98 stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. to wydanie w sprawie postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie od decyzji GDDKiA nie przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten organ. A zatem organem właściwym do wydania zarówno decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na brak strony podmiotowej postępowania, jak też postanowienia o niedopuszczalności wniosku był ten sam organ. Jak wskazuje się w doktrynie z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 127.). Stąd też należy przyjąć, że wydanie przez organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania, a nie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego nie miało żadnego wpływu na prawa strony w szczególności na zakres przysługującej jej środków zaskarżenia. Zdaniem Sądu organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż świetle powołanych przepisów, organy administracji publicznej zostały zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia o przekonywującej treści. Ponadto, organy te przy ocenie, czy dana okoliczność została udowodniona, powinny brać pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zaś w uzasadnieniu decyzji odnieść się do wszystkich istniejących w sprawie rozbieżności (art. 107 § 3 k.p.a.). W świetle powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych wyżej przepisów k.p.a. uznać należy za niezasadne. Stwierdzić należy, iż organ przeprowadził postępowanie z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem żadne z podnoszonych przez skarżącego okoliczności nie dają jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że jest on stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji. W ocenie Sądu organ z powołanych wyżej powodów, nie naruszył także art. 6 (zasada praworządności), art. 8 (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 9 (zasada informowania stron oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Sąd zwraca uwagę, że podniesione w skardze kwestie dotyczące zgodności z prawem decyzji o zezwoleniu uczestnikowi na zajęcie pasa drogowego nie mogły być przedmiotem oceny organu w postanowieniu o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie bowiem zostało zakończone rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, z pominięciem kolejnych jego faz o charakterze merytorycznym. Wobec tego zaś, że skarżący nie był stroną postępowania o udzielenie zezwolenia organ nie miał wobec niego żadnych obowiązków informacyjnych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.