VI SA/Wa 627/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2009 r. o nałożeniu na A. P., skarżącego w niniejszej sprawie, kary pieniężnej w wysokości 5000 zł. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] działając z upoważnienia Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa skarżącego ("[...]") w zakresie zgodności działalności przedsiębiorstwa z ustawą o transporcie drogowym, z Umową Europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzoną w Genewie 30 września 1957 r. i z ustawą z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Kontrolą objęto rok 2008 i I kwartał 2009 r. O zamiarze wszczęcia kontroli skarżący został powiadomiony pismem z dnia [...] lipca 2009 r. Z przebiegu kontroli sporządzono protokół z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], który został podpisany ze strony przedsiębiorcy bez zastrzeżeń. W protokole wskazano, iż w wyniku analizy okazanych przez skarżącego dokumentów ustalono, że sprawozdanie z wykonywanych przewozów materiałów niebezpiecznych za 2008 r. zostało nadane w urzędzie pocztowym [...] lutego 2009 r., a zatem po terminie, o którym mowa w art. 23 pkt 2 ust. 1 ustawy o przewozie materiałów niebezpiecznych. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. wydaną na podstawie art. 92, art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.) w związku z lp. 6.5.4, załącznika do tej ustawy, art. 23 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2002 r. Nr 199 poz. 1671 z późn. zm.), art. 104 k.p.a. oraz na podstawie ww. protokołu kontroli w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Organ ustalił, że skarżący w 2008 r. przewoził towary niebezpieczne w sztukach przesyłki zaliczane do klasy 3 w ilości 48 715 kg. Sprawozdanie z wykonywanych przewozów materiałów niebezpiecznych skarżący nadał na adres wojewody [...] lutego 2009 r. podczas, gdy był zobowiązany do złożenia sprawozdania w terminie do dnia [...] stycznia 2009 r. Taki stan rzeczy wyczerpuje, zdaniem organu, znamiona naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych i skutkuje karą w kwocie 5000 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o anulowanie kary podnosząc, że uchybienie terminowi złożenia sprawozdania zostało spowodowane chorobą umysłową, która trwa już jakiś czas i została zdiagnozowana w styczniu 2009 r. jako choroba Alzheimera. Przez tę chorobę i kradzież majątku przez jego pracownika znalazł się w trudnej sytuacji i od 8 miesięcy nie ma dochodów i renty. Organ odwoławczy wezwał skarżącego do niezwłocznego przedłożenia dowodów potwierdzających możliwość zastosowania w sprawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w szczególności na okoliczność niepoczytalności strony w dniu [...] stycznia 2009 r. pouczając jednocześnie o prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów i prawa zgłaszania żądań (art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a.). Skarżący złożył zaświadczenia o stanie zdrowia oraz decyzję ZUS o przyznaniu renty. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671 ze zm.), art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 6.5.4 załącznika do tej ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zarówno przedsiębiorca jak i zatrudniony przez niego doradca do spraw bezpieczeństwa w transporcie towarów niebezpiecznych nie wykonali ciążącego na nich obowiązku prawnego poprzez nieprzesłanie wojewodzie w ustawowo określonym terminie rocznego sprawozdania z działalności przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz towarów niebezpiecznych lub związanego z tym przewozem załadunku lub rozładunku. Z załączonego do akt sprawy rocznego sprawozdania z działalności w zakresie przewozu drogowego za rok 2008 wynika bowiem, iż zostało ono sporządzone dnia [...] stycznia 2009 r., ale co skarżący w odwołaniu przyznał, nadane u polskiego operatora pocztowego w dniu [...] lutego 2009 r. Organ podniósł przy tym, odwołując się do wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. (sygn. akt II GSK 989/08), iż okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności. Skarżący powinien więc przedłożyć dowody na okoliczności objęte hipotezami omawianych wyżej przepisów, a mianowicie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu. W dniu [...] grudnia 2009 r. skarżący przedłożył wystawione przez lekarza medycyny W. C. "zaświadczenie lekarskie" datowane na [...] listopada 2009 r., potwierdzoną za zgodność z kopią kserokopię dokumentu "zaświadczenie o stanie zdrowia" datowanego [...] sierpnia 2009 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się kserokopia wystawionego przez lekarza medycyny G. M. dokumentu "skierowanie do szpitala", datowanego na [...] stycznia 2009 r. oraz potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia dokumentu "decyzja o przyznaniu renty" wydana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...], datowana na [...] listopada 2009 r. Z "zaświadczenia lekarskiego" jak i potwierdzonej za zgodność z kopią kserokopii dokumentu "zaświadczenie o stanie zdrowia" wystawionych przez lekarza medycyny W. C. datowanych kolejno na [...] listopada 2009 r. i [...] sierpnia 2009 r. oraz kserokopii dokumentu "skierowanie do szpitala" wystawionego przez lekarza medycyny G. M. datowanego na [...] stycznia 2009 r. wynika, że u Pana A. P. występuje podejrzenie choroby Alzheimera. Z załączonej do akt sprawy potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii "decyzji o przyznaniu renty" wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w [...], datowanej na [...] listopada 2009 r. wynika, iż przyznane świadczenie jest wynikiem częściowej niezdolności do pracy skarżącego, przy czym w aktach sprawy brak jest informacji na temat jej źródła, a świadczenie zostało przyznane od dnia [...] sierpnia 2009 r. Analiza ww. dokumentów nie pozwala, zdaniem organu, na przyjęcie, iż naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, na które skarżący nie miał wpływu i nie ma podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za w/wskazane naruszenie. Organ odwoławczy mając na uwadze, jak podał, specyfikę prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej zwrócił uwagę, że strona postępowania podejrzewając u siebie możliwość wystąpienia "innych zakłóceń czynności psychicznych" powinna wyznaczyć pełnomocnika, osobę zaufaną, która na czas jego niedyspozycji podejmie się rzetelnego prowadzenia działalności gospodarczej w imieniu przedsiębiorcy. Przedsiębiorca z takiej możliwości skorzystał albowiem w aktach sprawy znajduje się skuteczne quasi pełnomocnictwo, datowane na [...] lipca 2009 r. upoważniające M. P. do reprezentowania skarżącego podczas kontroli Inspekcji Transportu Drogowego. Prowadzący działalność gospodarczą powinien bowiem liczyć się z koniecznością przestrzegania szeregu przepisów, określających niejednokrotnie wymogi co do terminowej realizacji różnego rodzaju czynności prawnych. Osoba podejmująca się prowadzenia działalności gospodarczej, musi zatem zdawać sobie sprawę z ciężarów jakie na niej spoczywają oraz ze związanego z tym ryzyka. Przedsiębiorca tym bardziej osoba dotknięta chorobą musi więc obmyśleć takie rozwiązania organizacyjne, które zapewnią przestrzeganie obowiązujących przepisów np. poprzez powierzenie pewnych zadań pracownikom lub osobom zaufanym. Niewyznaczenie pełnomocnika za okres obejmujący dzień [...] stycznia 2009 r. i wcześniejszy wynika wyłącznie z zaniechania Pana A. P.. Organ odwoławczy podniósł nadto, że do terminu określonego w art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Termin ten wynika z materialnego aktu normatywnego, zatem jest on tzw. terminem zawitym, w przeciwieństwie do terminów wynikających z prawa formalnego, nieprzywracalnym i uchybienie temu terminowi skutkuje karą w wysokości 5000 zł. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. Organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania wysokości nakładanych kar pieniężnych. Taryfikator w sposób ścisły określa wysokość kary za dane naruszenie. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić ze stosownym wnioskiem do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję I instancji. W skardze wniesionej na tę decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie i odstąpienie od ukarania go karą pieniężną w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w okresie, w którym należało sporządzić i wysłać sprawozdanie, znajdował się w wyjątkowej, nietypowej i niesłychanie stresującej sytuacji, która miała istotny i bezpośredni wpływ na jego i jego rodziny postępowanie w tamtym okresie czasu. W sierpniu 2008 r. wykrył, że jego pracownik spowodował zadłużenie jego firmy na kwotę około 360 000,00 zł. Był w szoku, jak mogło dojść do takiej patologii i rozważając przyczyny tej zaistniałej sytuacji stwierdził, że pracownik mógł go okraść i zadłużyć firmę z powodu jego okresowych zaników pamięci. Przeglądając dokumenty firmy, polecenia przelewów, dokumenty kasowe nie był w stanie przypomnieć sobie, czy dane zdarzenie miało miejsce czy też nie. Pod koniec 2008 r. udał się do lekarza. W wyniku przeprowadzonych badań wykryto zmiany w mózgu - stwierdzono zaniki korowo-podkorowe mózgu, co jednoznacznie, zdaniem skarżącego, świadczyło o chorobie Alzheimera. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością organów administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem nie zaś, co wymaga podkreślenia, wg kryteriów słusznościowych i zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem obowiązującego prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. jej uchylenie. Stosownie bowiem do powołanego przepisu Sąd uwzględnia skargę uchylając decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (pkt 1b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2, 3 Sąd stwierdza nieważność decyzji jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie nosi znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych wskazanym w podstawie materialnoprawnej decyzji przedsiębiorca jest zobowiązany przesłać właściwemu wojewodzie jeden egzemplarz sprawozdania w terminie do dnia [...] stycznia każdego roku następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie. Organ ustalił, że sprawozdanie zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu [...] lutego 2009 r. i tego ustalenia skarżący nie podważa przyznając zarówno w odwołaniu, jak i skardze, iż w tej dacie sprawozdanie zostało na adres wojewody nadane. Bezsporną zatem jest okoliczność, iż skarżący naruszył statuowany powołanym przepisem obowiązek, co w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ustawy skutkuje karą pieniężną, której wysokość jest określona w lp. 6.5.4. załącznika do tej ustawy na kwotę 5000 zł. Nałożenie kary i ustalenie jej wysokości nie podlega zatem swobodnemu uznaniu przez organ i nie jest uzależnione od sytuacji materialnej przedsiębiorcy ani też kondycji finansowej przedsiębiorstwa, które w ramach działalności gospodarczej prowadzi. Nie ma też możliwości przywrócenia tego terminu niezależnie od tego, jakie przyczyny, zdaniem przedsiębiorcy uchybienie temu terminowi spowodowały. Termin ten jest bowiem terminem prawa materialnego. Stosownie do art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania administracyjnego, jeżeli okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstałe naruszenie. Przepis ten zgodnie z jego ust. 1 znajduje bowiem zastosowanie w przypadku, gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia obowiązku posiadania w pojeździe wymaganych dokumentów, zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku i zasad dotyczących użytkowania analogowych urządzeń rejestrujących. Z powyższego wynika, iż przepis ten w sprawie niniejszej nie może mieć zastosowania. Nałożona kara jest skutkiem naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych nie zaś naruszeń, o których mowa w art. 92 a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 powołanej ustawy uprawnień do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej z tym, że tego przepisu stosownie do ust. 7 powołanego artykułu nie stosuje się w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń bądź okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć organ. Wówczas wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Charakter stwierdzonego naruszenia również zatem wyklucza zastosowanie w sprawie powołanych przepisów. Gdyby jednak przyjąć nawet, iż stan rozpoznawanej sprawy uzasadnia dokonanie oceny także z punktu widzenia art. 93 ust. 7 powołanej ustawy to i tak brak jest podstaw, do przyjęcia, iż zachodzą podstawy do wyłączenia prawno-administracyjnej odpowiedzialności skarżącego za stwierdzone naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Ciężar wykazania okoliczności uzasadniającej zastosowanie w sprawie powołanego przepisu spoczywa jednak na przedsiębiorcy, w tym przypadku skarżącym. Wskazane przez skarżącego okoliczności i przedstawiona dokumentacja nie wskazują, iż zachodzą przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie. Za podstawę w tym względzie, nie można uznać podnoszonej przez skarżącego okoliczności kradzieży kwoty 360000 zł przez jego pracownika i w zw. z tym jego trudnej sytuacji. Subiektywne przekonanie strony, co do faktycznego zaistnienia wskazanej przeszkody w terminowym przesłaniu sprawozdania, w postaci okresowych zaników pamięci, zdaniem strony spowodowanych chorobą Alzheimera, jak i trudności w wykazaniu tych okoliczności z uwagi na ich specyfikę i poczucie skarżącego, że znalazł się w nietypowej, stresującej sytuacji nie zwalnia od oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym złożonych przez skarżącego dokumentów, zgodnie z regułami procedury administracyjnej a dokonana przez organ odwoławczy ocena wskazuje na to, że nie ma podstaw do zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym i umorzenia postępowania na podstawie powołanego przepisu. Podnieść przy tym należy, iż z decyzji o przyznaniu renty wynika, iż świadczenie zostało przyznane od [...] sierpnia 2009 r. w zw. z częściową niezdolnością do pracy, zaś pozostałe zaświadczenia także nie stanowią dowodu na to, iż w styczniu 2009 r. wystąpiły z uwagi na chorobę Alzheimera przeszkody w terminowym przesłaniu sprawozdania. W tym stanie rzeczy Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i nie mając w świetle art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych prawnych możliwości uwzględnienia w ocenie tej decyzji aspektu słusznościowego i zasad współżycia społecznego uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.