VI SA/Wa 630/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Honorata Łopianowska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A. S. i L. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Skarżących A. S. i L. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1693 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku A. S. i L. S. (Skarżący) z 17 listopada 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej celem zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanego budynku mieszkalnego oraz terenu rolnego, nie zezwolił Skarżącym na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] obręb [...] R., gm. R. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przyczyny odmowy uwzględniały: obowiązujące przepisy prawa, to jest § 55 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518); powstanie działki nr [...] (będącej własnością Skarżących) z podziału działki pierwotnej nr [...], do której istniał bezpośredni zjazd z [...], a który prowadził do obecnej działki nr [...]; wydanie decyzji nr [...] z [...] czerwca 2014 r. przez GDDKiA o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wspólnego z [...] do działek [...] i [...] - pod warunkiem likwidacji istniejącego wówczas zjazdu do działki nr [...]; fakt, iż działka Skarżących sąsiaduje z działką nr [...], do której na granicy z działką nr [...] istnieje obecnie zjazd z [...] wspólny do działki nr [...] i [...] - w odległości ok. 25 m od miejsca wnioskowanego zjazdu do działki nr [...]; ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy R. z [...] września 2005 r., nr [...], zgodnie z którym dla potrzeb obsługi terenu, na którym znajduje się działka Skarżących zaprojektowana została droga wewnętrzna oznaczona symbolem [...]; fakt, iż natężenie ruchu na ww. odcinku [...] w okresie pomiędzy 2015 r. a 2020 r. wzrosło przeszło dwukrotnie - 14.039 pojazdów/dobę (2020 r.) względem 6.785 pojazdów/dobę (2015 r.), a natężenie godzinowe wynosi ok. 1334 pojazdów (2020 r.). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że droga krajowa nr 91 jest zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy technicznej GP), do której dostęp należy ograniczać. W trakcie prowadzonych czynności w postępowaniu administracyjnym Organ ustalił, że przy granicy działki Skarżących istnieje zjazd wspólny z [...] do działki nr [...] i [...]. Istotnym również jest fakt, że ww. działki oraz działka Skarżących powstały z podziału jednej działki pierwotnej - [...]. Organ rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu zobowiązany był rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uwzględniając powyższe założenia Organ stwierdził, że co do działki będącej własnością Skarżących nie została spełniona przesłanka trudnych warunków, o której stanowi § 55 ww. rozporządzenia, a konsekwencji brak jest podstaw do wydania przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu. Wbrew twierdzeniom zawartym w dołączonej do wniosku opinii technicznej z 30 sierpnia 2023 r., Organ ustalił, że natężenie ruchu na ww. odcinku [...] wzrosło dwukrotnie w okresie pomiędzy 2015, a 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zaskarżyli powyższą decyzję w całości wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucili naruszenie: - przepisów prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych polegające na odmowie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej [...] do działki [...] z uwagi na potencjalny dostęp nieruchomości do drogi publicznej przez działki sąsiednie, a nadto zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdy tymczasem ewentualny dostęp do drogi publicznej nie stanowi przesłanki materialnej do odmowy lokalizacji zjazdu, a nadto Organ nie wykazał przesłanek uzasadniających twierdzenie, że planowany zjazd spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym, niejako arbitralnie wychodząc z założenia, że każdy zjazd powoduje takie zagrożenie; - przepisów prawa procesowego, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, to jest art. 6, at. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na braku wnikliwego i rzetelnego zbadania, czy projektowany zjazd zwykły wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego i arbitralne założenie, że każdy zjazd stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, w szczególności: - pominięcie przy wydaniu rozstrzygnięcia faktu lokalizacji zjazdu w obszarze obowiązywania znaku A-18B Zwierzęta dzikie oraz znaków D-42 Obszar zabudowany, który nakazuje poruszać się w wyznaczonym obszarze z prędkością 50 km/h i które zobowiązują kierowców do zachowania szczególnej ostrożności; - pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia faktu, iż na wysokości projektowanego zjazdu jest pobocze szutrowe, brak chodników oraz ścieżek rowerowych, a ruch pieszy w zasadzie się tam nie odbywa; - nieprzedstawieniu danych dotyczących natężenia ruchu w okresie czerwca 2016 r, tj. wówczas gdy Organ wydał decyzję zezwalającą na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej [...] na działki nr [...] oraz [...], a przedstawienie danych od 2015, które miały wykazać natężenie ruchu niepozwalające na lokalizację planowanego zjazdu; - oparcie rozstrzygnięcia na danych dotyczących natężenia ruchu na "ww. odcinku [...]" bez wskazania, na którym odcinku konkretnie były wykonywane pomiary, a nadto ocena aktualnego natężenia ruchu na danych oczywiście nieaktualnych odnoszących się do lat 2015 - 2020, kiedy to trwała budowa Autostrady [...], a droga [...] stanowiła wówczas objazd budowanego odcinka autostrady; - pominięcie przy wydawaniu rozstrzygnięcia faktu, iż projektowany zjazd jest zlokalizowany na prostym odcinku drogi i w jego obrębie nie znajdują się żadne skrzyżowania, ciągi piesze i rowerowe a nadto, ukształtowanie terenu jest płaskie, a zatem nie ogranicza ono widoczności; - wydanie rozstrzygnięcia uniemożliwiającego Skarżącym budowę zjazdu w sytuacji, gdy okoliczne nieruchomości posiadają co najmniej jeden, a niejednokrotnie dwa zjazdy, przy czym fakt powstania tych zjazdów w dacie sprzed 2009 r. nie ma znaczenia przy rozstrzygnięciu w tej sprawie, a konsekwencją powyższego jest nieuzasadnione różnicowanie sytuacji obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji, stanowiące naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej; - uzależnianie rozstrzygnięcia od oceny, czy działka [...] posiada potencjalny dostęp do drogi publicznej, np. poprzez ustanowienie drogi koniecznej przez działki sąsiadujące, gdy tymczasem przepisy prawa materialnego nie wskazują dostępu do drogi publicznej jako przesłanki odmowy ustalenia lokalizacji zjazdu; - podjęcie decyzji w oparciu o arbitralną, niewszechstronną i dowolną ocenę materiału dowodowego z przekroczeniem uznania administracyjnego i w konsekwencji uznanie, że zasady bezpieczeństwa uzasadniają odmowę wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, przy jednoczesnym niezbadaniu, czy udzielenie zgody na lokalizację zjazdu w tej konkretnej sprawie spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym; - nieprzeprowadzenie dowodów zgłoszonych przez Skarżących, a to opinii biegłego specjalisty z zakresu ruchu drogowego w celu zbadania natężenia ruchu, a także niezwrócenie się do Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KMP w Częstochowie o udzielenie informacji, ile wypadków i kolizji związanych z wykonywaniem manewru skrętu miało miejsce na drodze krajowej 91 na odcinku drogi 3 km w bezpośrednim obszarze działki [...], a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na danych nieaktualnych i arbitralne założenie, że każdy zjazd narusza zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym bez oceny tego konkretnego przypadku. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną decyzję na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 4 powołanej ustawy ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Charakter powołanego przepisu wskazuje na to, że wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o lokalizację zjazdu publicznego, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono natomiast ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518). Luz decyzyjny organu w zakresie zgody na lokalizację zjazdu jest zatem pochodną przepisów w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i oceny faktycznego usytuowania nieruchomości względem której wydawana jest owa decyzja. Należy podkreślić, że możliwość wydawania aktów uznaniowych jest jedną z metod działania organów i polega na podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach, w których ustawodawca nie wiąże organu administracji, pozwalając na wybór jednego z kilku rozwiązań bez skrępowania konkretnymi przepisami prawa. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w przypadku konfliktu interesów w postępowaniu w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu należy przyznać prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad interesem wnioskodawcy. Zatem naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej danej klasy następuje zatem z uwagi na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, w tym ograniczenia dostępności drogi tej klasy oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, z uwzględnieniem charakteru wnioskowanego zjazdu. W rozpoznawanej sprawie Organ przyjął, że wydaniu zezwolenia na wnioskowany zjazd sprzeciwiają się: przepis § 55 powoływanego rozporządzenia, powstanie działki nr [...] (będącej własnością Skarżących) z podziału działki pierwotnej nr [...], do której istniał bezpośredni zjazd z [...], fakt, iż działka Skarżących sąsiaduje z działką nr [...], do której na granicy z działką nr [...] istnieje obecnie zjazd z [...] wspólny do działki nr [...] i [...] - w odległości ok. 25 m od miejsca wnioskowanego zjazdu do działki nr [...], ustanowiony decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wspólnego z [...] do działek [...] i [...], ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy R. z [...] września 2005 r., nr [...], zgodnie z którym dla potrzeb obsługi terenu, na którym znajduje się działka Skarżących zaprojektowana została droga wewnętrzna oznaczona symbolem 13KDw oraz to, że natężenie ruchu na ww. odcinku [...] w okresie pomiędzy 2015 r. a 2020 r. wzrosło przeszło dwukrotnie - 14.039 pojazdów/dobę (2020 r.) względem 6.785 pojazdów/dobę (2015 r.), a natężenie godzinowe wynosi ok. 1334 pojazdów (2020 r.). W ocenie Sądu, powyższe stanowisko Organu nie zasługuje na aprobatę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – jak zasadnie zarzuciła Skarżąca – z naruszeniem art. 29 ustawy o drogach publicznych nie wykazał przesłanek uzasadniających twierdzenie, że planowany zjazd spowoduje zagrożenie w ruchu drogowym, niejako arbitralnie wychodząc z założenia, że każdy zjazd powoduje takie zagrożenie. Na poparcie tego założenia przywołał bowiem wyniki badań, z których wynikało, że natężenie ruchu na ww. odcinku [...] w okresie pomiędzy 2015 r., a 2020 r. wzrosło przeszło dwukrotnie. W ocenie Sądu, powołanie się przez Organ na badania dotyczące wskazanego okresu jest nieadekwatne (nieaktualne), gdyż wniosek o udzielenie zezwolenia Skarżąca złożyła w dniu 17 listopada 2023 r. Ponadto, jak podnieśli Skarżący, powołane dane odnoszą się do lat 2015 - 2020, kiedy to trwała budowa Autostrady [...], a [...] stanowiła wówczas objazd budowanego odcinka autostrady. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie odniósł się przy tym w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego do przedłożonej przez Skarżących wraz z wnioskiem opinii technicznej z 30 sierpnia 2023 r., dotyczącej zbadania natężenia ruchu i nie wyjaśnił, dlaczego nie zwrócił się do Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego KMP w C. o udzielenie informacji, ile wypadków i kolizji związanych z wykonywaniem manewru skrętu miało miejsce na drodze krajowej [...] na odcinku drogi 3 km w bezpośrednim obszarze działki [...]. Nie odniósł się ponadto i nie ocenił podnoszonej przez Skarżących kwestii obowiązywania znaku A-18B Zwierzęta dzikie oraz D-42 Obszar zabudowany, który nakazuje poruszać się w wyznaczonym obszarze z prędkością 50 km/h, które zobowiązują kierowców do zachowania szczególnej ostrożności. Nie odniósł się także do tej okoliczności, że na wysokości projektowanego zjazdu jest pobocze szutrowe, brak chodników oraz ścieżek rowerowych, a ruch pieszy w zasadzie się tam nie odbywa. Takie działanie Organu administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń Skarżącej uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy nie spełnia przy tym wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. Wszak zasady ogólne postępowania są nie tylko abstrakcyjnym postulatem ustawodawcy wobec organów, ale także przesłanką oceny ich działania, w wyniku której może dojść do uchylenia decyzji administracyjnej (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 marca 2002 r., sygn. akt III SA 3390/00). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez Organ zasad postępowania określonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wniosek Skarżących z 17 listopada 2023 r. o wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie został prawidłowo i wszechstronnie rozpoznany. Jak przy tym podkreślono na wstępie, decyzja wydawane w granicach tzw. uznania administracyjnego, a szczególnie decyzja odmowna, winna być starannie uzasadniona, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasadą przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 697 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem (480 zł) oraz opłata skarbowa (17 zł). Rozpoznając ponownie tę sprawę Organ uwzględni przedstawione rozważania w zakresie oceny przesłanek prawidłowego zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych.