VI SA/Wa 631/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2007 r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego W. P. kwotę 2790 (dwa tysiące siedemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy skarżącego – W. P. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 13.000 zł. Ustalono, że w dniu 12 września 2006 r. podczas kontroli drogowej w W. na ul. C. funkcjonariusz Komendy Policji w [...] zatrzymał do kontroli samochód marki [...] o nr rej. [...] należący do skarżącego i przez niego kierowany. W czasie kontroli kierujący okazał wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawiony na przedsiębiorcę "P." Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. Z. w W. Pojazd posiadał umieszczony na tylnych błotnikach napis "S.", na dachu pojazdu umieszczony był podświetlany transparent z napisem "S.". Kierujący przedstawił również zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jak też o zatrudnieniu i spełnieniu wszystkich wymagań, wystawione przez przedsiębiorstwo "P." Sp. z o.o. W dniu 19 września 2006 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, którego podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło: wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Dnia [...] czerwca 2007 r. Komendant Policji wydał decyzję nakładającą na skarżącego karę w wysokości 13.000 zł, ponieważ stwierdził iż skarżący wykonywał transport drogowy z naruszeniem art. 18 ust.5 lit. a,b,c, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o transporcie drogowym. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło: * wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, * wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W drodze powyższej decyzji administracyjnej na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz poz. 1.1 i 2.9.3 załącznika do tej ustawy została nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości 13.000 zł. Skarżący wniósł za pośrednictwem Komendanta Policji odwołanie od powyższej decyzji, które zostało przekazane do rozpatrzenia przez Komendanta Głównego Policji. W odwołaniu zarzucono wydanie decyzji z naruszeniem procedury administracyjnej, jak również wskazano na błędną interpretację przepisów ustawy o transporcie drogowym i wniesiono o uchylenie decyzji o nałożeniu kary oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez cofnięcie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu odwołujący się wskazywał, że Organ I instancji błędnie interpretuje przepisy art. 18 ust. 5 przywołanej wyżej ustawy, przez co narusza przepisy prawa materialnego, a także, że zaskarżona decyzja jest nieważna, gdyż została skierowana do niewłaściwego podmiotu, bowiem skarżący wykonywał transport drogowy w imieniu własnym, ale na rzecz innego podmiotu, na co zezwalają przepisy ustawy o transporcie drogowym. Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji zważył, że w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, zwanej dalej "licencją". W obszernej skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, a także przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a.) oraz wydanie decyzji przez organ niewłaściwy co powinno skutkować nieważnością postępowania (art.156 § 1 pkt.1 k.p.a.). W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2008 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Policji, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (taką podstawę podał pełnomocnik skarżącego). Według skarżącego, powołującego się na przepisy art. 6a ust. 1 i art. 6a ust. 2pkt 1a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), organem właściwym dla wydania decyzji w pierwszej instancji był komendant rejonowy Policji, nie zaś Komendant Policji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast Komendant Policji jest organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Wobec zgłoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów o właściwości instancyjnej kwestia ta podlega rozpoznaniu w pierwszej kolejności. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia organu Policji, właściwego do wydania w pierwszej instancji decyzji w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza Komendy Policji naruszenia na terenie W. przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym nie rozstrzyga szczegółowo tej kwestii. Ogranicza się do regulacji uprawniającej funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów (art. 89 ust. 1 pkt 1), a także wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, przy czym decyzja taka wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1 i ust. 1a). Właściwość organów Policji normują przepisy art. 6a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 6a ust. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Policji, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, organem właściwym jest komendant powiatowy (miejski) Policji, a na obszarze W. - komendant rejonowy Policji. W świetle zaś art. 6a ust. 2 pkt 1a w postępowaniu administracyjnym w sprawach, o których mowa w ust. 1, organem wyższego stopnia w stosunku do komendanta rejonowego Policji jest Komendant Policji. Nie można zatem odmówić słuszności zarzutowi pełnomocnika skarżącego, iż w pierwszej instancji decyzja o nałożeniu kary pieniężnej powinna być nałożona przez komendanta rejonowego Policji, nie zaś Komendanta Policji. Komendant Policji, jako organ wyższego stopnia, jest uprawniony, stosownie do przepisu art. 127 § 2 k.p.a., do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej przez komendanta rejonowego Policji, jako organu pierwszej instancji. Tym samym, Komendant Policji, jako organ wyższego stopnia, a więc działający instancyjnie w drugiej instancji, nie mógł w niniejszej sprawie występować jako organ pierwszej instancji. Toteż, w świetle powyższych przepisów oraz uwzględniając zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), nie wchodziło w grę merytoryczne rozpoznanie przez Komendanta Głównego Policji odwołania od decyzji Komendanta Policji. Komendant Główny Policji, o czym dalej, mógł jedynie ograniczyć się do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Komendanta Policji, a to z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W świetle art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołany przepis nie wprowadza tutaj żadnego elementu kwalifikującego. Każdy więc przypadek naruszenia przepisów o właściwości (miejscowej, rzeczowej, instancyjnej) stanowi o naruszeniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Właściwość organu Policji do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym, jak już wskazano, a co wymaga podkreślenia, jest uregulowana przepisami rangi ustawowej (art. 6a ustawy o Policji). Powołana ustawa nie zawiera delegacji dla odmiennego uregulowania powyższej kwestii. Nie ma przeszkód prawnych do wyodrębnienia w regulaminie Komendy Policji wyspecjalizowanej komórki w zakresie ochrony bezpieczeństwa i porządku w ruchu drogowym na terenie W., jaką jest Wydział Ruchu Drogowego. Jednakże, jak już wskazano, za daleko idące byłoby upatrywanie kompetencji do wydawania przez Komendanta Policji w pierwszej instancji decyzji administracyjnej, w tym w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonego przez funkcjonariusza Komendy Policji naruszenia na terenie W. przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wydanie decyzji w pierwszej instancji jest bowiem, jak to już wskazano, zastrzeżone do kompetencji komendanta rejonowego Policji. Również przepisy art. 89 ust. 1 pkt 1 i 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym nie stanowią podstawy dla konstruowania na rzecz Komendanta Policji kompetencji dla wydania omawianej decyzji. Jak już wspomniano przepis art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnia funkcjonariusza Policji do przeprowadzenia kontroli drogowej, w tym w odniesieniu do dokumentów. Stosownie do przepisu art. 93 ust. 1a wspomnianej ustawy decyzja administracyjna, w tym o nałożenie kary pieniężnej, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli. Nie jest intencją przepisu art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym wkraczanie w kwestię ustawowo uregulowanej właściwości organów przeprowadzających kontrolę, wynikającą z przepisów ustrojowych danego organu, mających rangę ustawową, a w szczególności ustalenie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji administracyjnej. Przepis ten nie daje też żadnych argumentów dla ustalenia właściwości organu Policji dla wydania decyzji w pierwszej instancji według kryterium struktury pionowej w danej instytucji kontrolnej, którą reprezentuje funkcjonariusz przeprowadzający kontrolę drogową. Wręcz przeciwnie. Przepis art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym, odwołując się do właściwości organu, w imieniu którego wydana jest decyzja, czyni to wyłącznie według kryterium właściwości organu, biorąc za podstawę miejsce przeprowadzenia kontroli drogowej. Przepis ten nie wkracza więc w kwestię właściwości instancyjnej organu kontrolnego. Zatem, jeżeli chodzi o wskazanie organu pierwszej instancji właściwego dla wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 6a ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten, o czym była mowa, wskazuje komendanta rejonowego Policji, jako właściwego dla wydania decyzji w pierwszej instancji. Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji mają prawo przeprowadzać kontrolę drogową na terenie W. z zakresu przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i zabezpieczania na tę okoliczność odpowiedniej dokumentacji. Jednakże działania te należałoby traktować jako czynności o charakterze operacyjno-technicznym, nie dające samo przez się prawa do wszczynania przez Komendanta Policji postępowań administracyjnych, a tym bardziej do wydawania decyzji w pierwszej instancji. Natomiast materiały z przeprowadzonych kontroli mogą stanowić podstawę dla wszczęcia postępowania administracyjnego przez komendanta rejonowego Policji, który jest uprawniony do wydania decyzji w pierwszej instancji. Komendant Policji rozpoznaje odwołania od takich decyzji. Przy istnieniu dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) Komendant Główny Policji nie miał więc kompetencji do merytorycznego rozpoznania takiej sprawy, co jednakże uczynił. Skoro w niniejszej sprawie Komendant Policji i Komendant Główny Policji naruszyli przepisy o właściwości, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Policji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., przyznając skarżącemu koszty zastępstwa procesowego, stosownie do przepisu § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).