VI SA/Wa 633/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Halina Emila Święcicka Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] o powołaniu na stanowisko notariusza K. Z. i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w O. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 2 i 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10, 11 pkt 1 - 3, 7 i art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 42 z 2002r. poz. 369 z późn. zm.). Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] czerwca 2006r. pani K. Z. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O., oświadczając zarazem, że spełnia wszystkie warunki określone w art. 11 pkt 1-3, 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. We wniosku pani K. Z. podniosła, iż studia wyższe ukończyła w 1980r. na Uniwersytecie [...], po czym w latach 1981-1983 odbyła aplikację sędziowską w okręgu Sądu Wojewódzkiego w B. i zdała egzamin z wynikiem dobrym a następnie w 1985 r. złożyła w Okręgowej Komisji Arbitrażowej w K. egzamin na stanowisko radcy prawnego i w dniu [...] czerwca 1985r. została wpisana na listę radców prawnych w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w K. Od tej daty pracuje nieprzerwanie w "D." SA w O., pełniąc funkcję dyrektora działu prawno - organizacyjnego oraz od 1993 r. prowadzi Kancelarię Radców Prawnych. Do wniosku dołączyła dokumenty potwierdzające informacje w nim zawarte oraz opinię Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w K. stwierdzającą, że brak jest jakichkolwiek przeszkód do uwzględnienia jej wniosku o powołanie na stanowisko notariusza. Stosownie do dyspozycji art. 10 ustawy - Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości zwrócił się pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. do Rady Notarialnej w 1 K. o zaopiniowanie złożonego przez panią K. Z. wniosku o powołanie na stanowisko notariusza. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Rada Izby Notarialnej w K. działając na podstawie art. 10 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 106 § 5 w zw. z art. 124 kpa postanowiła negatywnie zaopiniować wniosek o powołanie pani K. Z. na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w O. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, iż co prawda kandydatka spełnia wymogi formalne wynikające z ustawy - Prawo o notariacie konieczne do ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza, jednakże przeprowadzona z nią w dniu [...] października 2006 r. rozmowa informacyjno-poznawcza obejmująca również tematy merytoryczne wykazała, że winna ona uzupełnić wiadomości specjalistyczne z zakresu dziedzin prawa niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza, co powoduje, że powyższy wniosek uznać należy za przedwczesny. Ponadto, analizując zapotrzebowanie na usługi notarialne w O. stwierdziła, że aktualnie funkcjonujące w nim dwie kancelarie notarialne, w tym jedna działająca na zasadach dwuosobowej spółki, zaspokajają potrzeby na usługi notarialne na tym terenie. W tej sytuacji, niecelowe jest utworzenie nowej kancelarii notarialnej w O. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał K. Z. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w O. Stwierdził w uzasadnieniu, iż spełnia ona ustawowe warunki wymienione w art. 11 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, niezbędne do ubiegania się o powołanie na stanowisko notariusza, ponieważ od 1985r. do chwili obecnej wykonuje zawód radcy prawnego i do pracy jej nie ma żadnych zastrzeżeń. Zdaniem Ministra brak jest również przeszkód do utworzenia w O. kolejnej kancelarii notarialnej, gdyż ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji. Dodając, że od 1 stycznia 2007r. mimo powstania w O. trzeciej kancelarii nie zmieni się ilość notariuszy, gdyż decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2006r. jeden z notariuszy (na własną prośbę) został przeniesiony do C. Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w 2 tym przedmiocie i to on może przyjąć określone zasady rozmieszczania kancelarii notarialnych, natomiast żadnych uprawnień w tym zakresie nie mają organy samorządu notarialnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Rada Izby Notarialnej w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonej decyzji, iż pomimo wskazania w swej treści na fakt wydania przez Radę Izby Notarialnej opinii, nie odniosła się do wszystkich jej elementów. Organ nie ustosunkował się bowiem do kwestii braków w zakresie wiadomości specjalistycznych jako przeszkody dla wydania decyzji o powołaniu pani K. Z. na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości uznając za nieuzasadnione zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu podkreślił, iż podnoszona przez Radę kwestia braku wiedzy specjalistycznej i związana z tym przedwczesność wniosku zainteresowanej o powołaniu na stanowisko notariusza nie znajduje uzasadnienia zarówno w ustawie Prawo o notariacie jak i w jednoznacznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jeżeli kandydat spełnia wymogi określone w art. 11 i 12 ustawy - Prawo o notariacie, żaden organ nie posiada uprawnienia do weryfikowania wiedzy takiego kandydata, a Rada Izby Notarialnej w K. swoje stanowisko opiera na przeprowadzonej niezgodnie z prawem weryfikacji wiedzy kandydatki. Rada Izby Notarialnej w K. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie prawa procesowego oraz materialnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. ze względu na niewyczerpujące i niedokładne ustalenie stanu faktycznego w zakresie zbadania posiadania przez wnioskującą cech wskazanych w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Podniosła, iż Minister Sprawiedliwości nie dokonał żadnych ustaleń w zakresie spełnienia przez panią K. Z. wymogu posiadania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, np. nie zażądał akt osobowych prowadzonych przez właściwą Okręgową Izbę Radców Prawnych, jak też nie 3 sprawdził, czy toczy się przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne. Zdaniem Rady, roli takiej nie może spełnić załączona do akt opinia Dziekana OIRP w K. z uwagi na enigmatyczną treść i brak danych pozwalających stwierdzić spełnianie przez wnioskującą wymogów ustawy, jak również ze względu na fakt, że Dziekan OIRP nie jest organem powołanym do dokonywania ustaleń w tym zakresie. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, Minister Sprawiedliwości nie sprawdził istnienia przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy, co więcej nawet na temat tych przesłanek się nie wypowiedział, pomimo że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwracano uwagę na niewyczerpujące uzasadnienie decyzji. W szczególności zwrócenie uwagi przez organy notariatu na brak potrzebnej wiedzy winno było skłonić organ administracji do zbadania przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie. Co prawda, posiadanie wystarczającej wiedzy nie jest tożsame z dawaniem rękojmi do prawidłowego wykonywania zawodu, ale pojęcia te krzyżują się. Osoba o niedostatecznym wykształceniu wnioskująca o powołanie na stanowisko notariusza nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, bowiem nie posiadając wiedzy będzie wykonywać swe czynności wadliwie, a takie zachowanie nie idzie w parze prawością czy uczciwością. Zarzuciła nadto organowi, iż orzekając oparł się wyłącznie na analizie słuszności pierwszej wydanej przez ten organ decyzji, a winien samodzielnie rozpoznać sprawę ponownie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia powoływanych w skardze przepisów. Mając na uwadze fakt, że decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż zebrane w sprawie dowody ocenione zostały zgodnie z zachowaniem wszelkich reguł swobodnej oceny dowodów. Wskazał, że bezspornym pozostaje fakt spełnienia przez K. Z. przesłanek wskazanych w art. 11 pkt 1, 3 i 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie, przy czym zdaniem organu spełnia ona również przesłankę z art. 11 pkt 2 tej ustawy. Postawienie tezy o rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza przez K. Z. oraz nieskazitelności jej charakteru oparte zostało bowiem na ocenie opinii o kandydatce, przebiegu kariery zawodowej, jej 4 walorów osobowościowych oraz cech charakterologicznych. Powyższemu ustaleniu nie może przeczyć wywiedziony w oparciu o jednorazową rozmowę z kandydatką zarzut o braku praktycznego przygotowania kandydatki do wykonywania zawodu notariusza. Ustawodawca przyjął bowiem, że w stosunku do osób, które przez czas określony w art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie nienagannie wykonywały inny zawód prawniczy istnieje domniemanie, że dają rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Obiektywne sprawdzenie umiejętności kandydatki nastąpiło w oparciu o zgromadzone dokumenty, z których wynika, że dotychczasowe obowiązki zawodowe w ramach innej korporacji K. Z. wykonywała nienagannie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 53, poz. 1270 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie podkreślić należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Sąd może uchylić zaskarżoną decyzję o ile naruszenie prawa materialnego ma wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa procesowego ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący powyższego nie zarzucał. Wskazywanie na brak ustaleń w zakresie spełnienia przez p. K. Z. wymogu posiadania rękojmi wobec nie zażądania akt osobowych kandydatki z właściwej Okręgowej Izby Radców Prawnych w celu sprawdzenia czy nie toczy się przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarżący nie twierdzi, że takie postępowanie się toczy. 5 Odmienna ocena przez skarżącą dowodu na okoliczność rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza w postaci opinii Dziekana OIRP w K. nie może odnieść negatywnych skutków dla kandydatki w sytuacji, gdy skarżąca nie przeciwstawiła jej żadnych innych dowodów z dokumentów, które by podważały wiarygodność tego dokumentu - także w toku postępowania sądowego, co umożliwia art. 106 § 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza mają charakter uznaniowy, co stwarza organowi możliwość działania na własną odpowiedzialność - w ramach upoważnienia udzielonego przez ustawę. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 września 2005 r. w sprawie GSK 152/05 (Lex nr 194987), gdy organ działa na podstawie uznania, to wtedy jego szczególnym obowiązkiem jest dokładne zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania, bo przecież ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia i dlatego powinien wybrać rozstrzygnięcie optymalne. Zawsze organ jest zobowiązany mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli ( art. 7 k.p.a.). Chybiony jest zarzut skarżącej w zakresie naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie wobec braku stwierdzenia, czy kandydatce można przypisać konieczne cechy wymagane przez wskazany przepis, wskutek braku skutecznego podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez uprawniony organ. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. III Warszawa 2000 r., s. 56). Oparta na całokształcie materiału dowodowego ocena kandydatki dokonana przez uprawniony organ - w obu decyzjach - powoduje, że niczym nie poparte zarzuty proceduralne nie stwarzają wątpliwości co do zastosowania wskazanej w decyzji podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i przyjęcie, iż spełnia ona warunki ustawowe do powołania na stanowisko notariusza. Minister Sprawiedliwości rozpoznając ponownie sprawę odniósł się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a lakoniczność uzasadnienia nie ma istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Bezzasadny jest natomiast zarzut 6 braku w decyzji wskazania jako podstawy prawnej art. 11 ust. 2 Prawa o notariacie, bowiem podstawa ta wskazana jest w pierwszym zdaniu decyzji pierwszoinstancyjnej ("art. 11 pkt 1-3,7(...)"). Brak jej powtórzenia w decyzji II instancyjnej można jedynie rozważać w kategoriach uchybienia procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.) nie mającego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie tym bardziej, że organ wypowiada się dwukrotnie o spełnianiu przez kandydatkę wszystkich wymogów wymaganych w art. 11 Prawa o notariacie. W związku z powyższym zaskarżona decyzja podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. 7