VI SA/Wa 6405/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant ref. staż. Aleksandra Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezydenta m.[...] z dnia 12 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 7 września 2023 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m.[...] z dnia 20 sierpnia 2021 r. nr [...]; 3) zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2023 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z [...] października 2023 r."), Prezydent [...] (dalej: "organ") przeniósł na S. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "uczestnik postępowania" lub "S.") prawa i obowiązki wynikające z wcześniejszej decyzji organu z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] (dalej: "decyzja z [...] stycznia 2017 r."), zezwalającej firmie O. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca", "spółka" lub "strona") na zajęcie 0,80 m² powierzchni pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (dz. ew. [...], obręb [...]) w celu umieszczenia w nim urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi. Jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 7 i 7ae, art. 40 ust. 1, 3, 15a i 15e oraz art. 40e ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2023 r., poz. 645; dalej: "u.d.p.") w związku z art. 16, art. 104 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 19 stycznia 2017 r. skarżąca zwróciła się do organu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (dz. ew. [...], obręb [...]) o łącznej powierzchni 0,80 m² w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej (studnia kablowa i kanalizacja techniczna). Decyzją z [...] stycznia 2017 r. organ zezwolił skarżącej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. przyłącza kanalizacji technicznej wraz ze studnią [...], o łącznej powierzchni 0,80 m² w okresie od 15 marca 2017 r. do 31 grudnia 2037 r., ustalając opłatę w wysokości 1560 zł zgodnie z załącznikiem do tej decyzji. Następnie, pismem z 16 sierpnia 2021 r., skarżąca, działając w imieniu uczestnika postępowania, wniosła o częściowe przeniesienie na S. praw i obowiązków przyznanych jej na podstawie decyzji z [...] stycznia 2017 r. Jako podstawę do przeniesienia uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wskazano art. 40e u.d.p. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że 1 lipca 2021 r. zawarła z uczestnikiem postępowania umowę, na podstawie której właścicielem części infrastruktury telekomunikacyjnej umieszczonej w pasie drogowym ul. [...] został S.. Sposób podziału infrastruktury telekomunikacyjnej pomiędzy spółką a uczestnikiem postępowania został wskazany w załączonych do pisma mapach, z których wynikało, że infrastruktura skarżącej zajmuje 0,7 m² (studnia [...]), zaś uczestnika postępowania 0,1 m² (przyłącze). Z uwagi na to wniosła o częściowe przeniesienie praw i obowiązków oraz o częściowy zwrot opłaty za 2021 r. w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym właścicielem części infrastruktury objętej decyzją z [...] stycznia 2017 r. nie jest już skarżąca. Decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] (dalej: "decyzja z [...] sierpnia 2021 r."), organ zmienił zapis wcześniejszej decyzji z [...] stycznia 2017 r. w następujący sposób: – w pkt 1 decyzji, zezwalającym na zajęcie pasa drogowego, dodał do skarżącej uczestnika postępowania; – w pkt 3, ustalającym wysokość opłaty na 75 zł, dodał zapis, że będzie ona płatna po połowie, tj. po 37,50 zł przez każdą ze stron; – w zapisie końcowym decyzji, dodał do skarżącej uczestnika postępowania. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 155 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1264) oraz uchwałę nr [...] Rady [...] z [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W uzasadnieniu decyzji przytoczono treść art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Pismem z 7 września 2021 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że organ nie zastosował przywołanego we wniosku art. 40e u.d.p. i wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 155 k.p.a., który, zdaniem spółki, w przedmiotowej sprawie mógł mieć jedynie zastosowanie posiłkowe. Ponadto zarzucono, że organ nie rozpoznał żądania skarżącej, tzn. nie orzekł w przedmiocie zwrotu części opłaty za umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym za rok 2021. Organ ani nie orzekł o zwrocie, ani też nie odmówił jego dokonania. Decyzją z [...] września 2023 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję z [...] sierpnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego oraz przepisów prawa regulujących kwestie związane z zajęciem pasa drogowego, SKO wskazało m.in., że organ nie rozpoznał i nie rozstrzygnął wniosku skarżącej w oparciu o znajdujący zastosowanie w sprawie art. 40e u.d.p. Organ II instancji podkreślił, że zezwolenie wydane na podstawie decyzji z [...] stycznia 2017 r. było udzielone na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną. W związku z tym organ powinien zastosować art. 40e u.d.p. zamiast art. 155 k.p.a., na którym oparł swoje rozstrzygnięcie. Decyzją z [...] października 2023 r. Prezydent [...] przeniósł na S. prawa i obowiązki spółki wynikające z decyzji z [...] stycznia 2017 r., tj. zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. [...] obręb [...]) urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi (przyłącza kanalizacji teletechnicznej wraz ze studnią [...]) w okresie od 15 marca 2017 r. do 31 grudnia 2037 r., oraz zobowiązanie do uiszczenia opłaty w wysokości 1560 zł według wyliczenia zawartego w załączniku do decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji z [...] stycznia 2017 r. nastąpiło na podstawie art. 40e u.d.p. Dodatkowo organ wyjaśnił, że przepis ten rozstrzyga wyłącznie w zakresie przeniesienia praw i obowiązków związanych z decyzją i nie daje możliwości zmiany treści decyzji w innym zakresie. Pismem z 15 listopada 2023 r. spółka wniosła skargę na decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2023 r., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez: 1. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony; 2. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy polegające na pominięciu faktu, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana właściciela tylko części infrastruktury telekomunikacyjnej objętej decyzją z [...] stycznia 2017 r., zezwalającą na umieszczenie infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym ul. [...] w [...] że wniosek strony oraz S.– nabywcy tej części infrastruktury – dotyczył przejęcia przez nabywcę tylko części praw i obowiązków wynikających z decyzji z [...] stycznia 2017 r. Z uwagi na powyższe, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że zgodnie z wnioskiem skarżącej oraz uczestnika postępowania, zmiana własności infrastruktury telekomunikacyjnej dotyczyła jedynie części infrastruktury objętej decyzją z [...] stycznia 2017 r. Pozostała część infrastruktury pozostaje nadal własnością skarżącej. Szczegółowe informacje o składnikach infrastruktury telekomunikacyjnej stanowiącej własność spółki i uczestnika postępowania oraz ich powierzchnia, niezbędna do ustalenia opłat, zostały zawarte na mapach ewidencyjnych stanowiących załączniki do złożonego wniosku. W związku z tym zaskarżona decyzja zawierała błędne rozstrzygnięcie polegające na przeniesieniu na S. całości praw wynikających z decyzji z [...] stycznia 2017 r. W ten sposób organ de facto zwolnił skarżącą od uiszczenia opłaty za infrastrukturę telekomunikacyjną umieszczoną w pasie drogowym, pomimo że jest ona właścicielem jej części. Jednocześnie organ nakazał uczestnikowi postępowania uiszczenie całości opłaty, w tym również za elementy stanowiące własność zarówno skarżącej, jak i uczestnika postępowania. Zdaniem strony, powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy. Dodatkowo spółka wyjaśniła, że wydana decyzja naraża skarżącą na karę administracyjną za umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej bez stosownego zezwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1615), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, zgodnie z § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawy stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1705; dalej: "p.p.s.a."). Podkreślenia wymaga również, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2021 r.; t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że skarżąca, na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...], dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...] (dz. ew. [...], obręb [...]) o łącznej powierzchni 0,80 m² w celu umieszczenia w nim urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, tj. przyłącza kanalizacji teletechnicznej wraz ze studnią [...], w okresie od 15 marca 2017 r. do 31 grudnia 2037 r. Opłatę za zajęcie pasa drogowego ustalono w łącznej wysokości 1560 zł, zaś wysokość rocznych stawek opłaty określono w załączniku do ww. decyzji. Następnie, pismem z 16 sierpnia 2021 r., skarżąca, działając w imieniu uczestnika postępowania, wniosła na podstawie art. 40e u.d.p. o częściowe przeniesienie na S. praw i obowiązków przyznanych jej na podstawie decyzji z [...] stycznia 2017 r. W dniu [...] sierpnia 2021 r. organ, działając w oparciu o inną podstawę prawną niż wskazaną we wniosku (tj. art. 155 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2 u.d.p.), zmienił decyzję z [...] stycznia 2017 r., de facto dodając do wcześniej udzielonego skarżącej zezwolenia spółkę S., wskazując przy tym, że opłata powinna być uiszczana przez każdą ze stron po połowie. Rozstrzygnięcie to nie było zgodne z wnioskiem skarżącej, m.in. z uwagi na fakt, że wnosiła ona jedynie o częściowe przeniesienie na S. praw i obowiązków wynikających z zezwolenia udzielonego skarżącej. Z wniosku wynikało, że skarżąca zawarła umowę z uczestnikiem postępowania, na podstawie której S. stał się właścicielem części infrastruktury. Z kopii map załączonych do wniosku wynikało, że skarżąca pozostawała właścicielem części infrastruktury zajmującej 0,7 m² powierzchni pasa drogowego, z kolei uczestnik postępowania stał się właścicielem infrastruktury zajmującej 0,1 m² jego powierzchni. Z uwagi na fakt, że zmiana decyzji nie spełniała żądań skarżącej, wniosła ona odwołanie do organu II instancji. Decyzją z [...] września 2023 r. SKO uchyliło w całości decyzję organu z [...] sierpnia 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wskazało, że organ, wydając decyzję, nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku, opierając się przy tym na innej podstawie prawnej niż mający zastosowanie w sprawie i jednocześnie wskazany we wniosku art. 40e u.d.p. Następnie, decyzją z [...] października 2023 r., organ przeniósł na uczestnika postępowania całość praw i obowiązków wynikających z decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r. Sąd stwierdza, że zarówno decyzja SKO z [...] września 2023 r., jak również decyzje Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2021 r. oraz z [...] października 2023 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, w związku z czym podlegają uchyleniu. Zdaniem Sądu organ, wydając decyzję z [...] sierpnia 2021 r., jak słusznie wskazało SKO, nie rozpoznał i nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku skarżącej. W rezultacie do udzielonego skarżącej zezwolenia dodano spółkę S. (wskazując przy tym, że opłata powinna być uiszczana przez każdą ze stron po połowie), pomimo że w istocie wniosek dotyczył przeniesienia jedynie części praw i obowiązków na uczestnika postępowania, tj. udzielenia spółce S. zezwolenia na zajęcie 0,1 m² powierzchni pasa drogowego, zmiany powierzchni zajęcia pasa drogowego w zezwoleniu skarżącej (na 0,7 m²) oraz proporcjonalnego, w stosunku do zajmowanej powierzchni, rozdzielenia opłaty pomiędzy skarżącą a uczestnika postępowania, w tym zwrotu nadpłaty uiszczonej przez skarżącą. Zatem organ nie rozpoznał w tym zakresie wniosku skarżącej i rozstrzygnął w zupełnie inny sposób niż w nim wskazano. Natomiast podstawą zmiany decyzji w sposób wskazany we wniosku nie mógł być art. 40e u.d.p., jak wynikało z rozstrzygnięcia SKO. Zgodnie z art. 40e u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] sierpnia 2021 r.; t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), organ, który udzielił zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1, na cele związane z infrastrukturą telekomunikacyjną, przenosi, w drodze decyzji, na rzecz podmiotu będącego nabywcą tej infrastruktury, na jego wniosek, prawa i obowiązki wynikające z tego zezwolenia. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 1276/18, przeniesienie praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na zajęcie pasa drogowego związanego z infrastrukturą telekomunikacyjną na nabywcę tej infrastruktury reguluje art. 40e ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z późn. zm.), który nie przewiduje ani możliwości wyliczenia kwoty należnych opłat, ani też możliwości wydania decyzji z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku. Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 500/17, zgodnie z którym treść art. 40e u.d.p. wyraźnie odnosi się do strony podmiotowej, przewidując w tym zakresie przeniesienie praw i obowiązków. Jednocześnie przepis art. 40e wskazuje, że chodzi o prawa i obowiązki wynikające z udzielonego zezwolenia. Nie przewiduje zatem w decyzji wydawanej na mocy omawianego przepisu zmiany w części dotyczącej opłat ustalonych we wcześniejszym zezwoleniu. Przepis art. 40e ustawy o drogach publicznych nie stanowi też o wydaniu nowego zezwolenia, na podstawie stawek opłat obowiązujących w dacie jego wydania, ale wyraźnie dotyczy przeniesienia praw i obowiązków określonych w zezwoleniu udzielonym wcześniej na rzecz innego podmiotu. Z uwagi na powyższe, art. 40e u.d.p. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji przeniesienia całości praw i obowiązków wynikających z zezwolenia na inny podmiot. Zatem nie można go zastosować w przypadku, gdy niezbędna jest zmiana wysokości opłaty (w tym jej podział na więcej podmiotów) lub zmiana powierzchni zajęcia pasa drogowego, gdyż jest to równoznaczne ze zmianą praw i obowiązków wynikających z zezwolenia. W ocenie Sądu art. 40e u.d.p. dotyczy jedynie zmiany strony podmiotowej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie zmiany praw i obowiązków z niej wynikających. Z kolei zmiana praw i obowiązków może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu, decyzją z [...] września 2023 r. SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy błędnie zobowiązało organ do zastosowania art. 40e u.d.p. W konsekwencji organ, będąc zobowiązany do zastosowania art. 40e u.d.p., przeniósł na uczestnika postępowania całość praw i obowiązków wynikających z zezwolenia udzielonego skarżącej. W związku z tym decyzją z [...] października 2023 r. organ rozpatrzył sprawę w sposób zupełnie inny niż wynikający z wniosku skarżącej. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę oraz rozstrzygnie o wniosku skarżącej w oparciu o właściwą podstawę prawną. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 wyroku, a także decyzję SKO w [...] z [...] września 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2021 r. w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935), zasądzając od Prezydenta [...] na rzecz O. SA z siedzibą w W. kwotę 697 zł, na którą składał się uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) oraz opłata skarbowa (17 zł).