VI SA/Wa 6441/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej S. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w L. (dalej: "Strona", "Stowarzyszenie", "Skarżący"), jest postanowienie z 19 października 2023 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: "organ", "Kolegium", "SKO") nr [...], wydane na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570, z późn. zm.), utrzymujące na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w mocy postanowienie Marszałka Województwa M. (dalej: "organ pierwszej instancji") z 19 stycznia 2023 r., nr [...] odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia zezwolenia [...] Sp. z o.o. (dalej: "Uczestnik", "Spółka") na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną relacji [...-...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 18 listopada 2022 r. Spółka wystąpiła do organu I instancji o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, na linii [...-...]. 8 grudnia 2023 r. Stowarzyszenie, na podstawie art. 31 § 1 ust. 2 K.p.a., powołując się na interes społeczny wystąpiło do organu I instancji z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Powołując się na § 6 i § 7 swojego Statutu zaznaczyło, że jego udział będzie w celu: 1) popierania i propagowania nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych, 2) zwalczania nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, 3) sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. SKO wyjaśniło, że jako uzasadnienie drugiej przesłanki - interesu społecznego - Stowarzyszenie podało: 1) troskę o zdrowie, 2) bezpieczeństwo w ruchu drogowym, 3) troskę o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, 4) racjonalnie pojmowaną kontrolę społeczną nad postępowaniem administracyjnym, 5) pełne zaspokojenie potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii komunikacyjnej, 6) podwyższenie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, 7) zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. SKO wskazało dalej, że Stowarzyszenie podało, że po dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie, mając na uwadze treść art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. podejmie czynności aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych. SKO dodało, że pismem z 19 grudnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Stowarzyszenia, z prośbą o uszczegółowienie uzasadnienia wniosku w kontekście tego konkretnego postępowania na linii komunikacyjnej [...-...]. Pismem z 5 stycznia 2023 r. Stowarzyszenie odpowiedziało powielając argumenty z wniosku oraz podkreślając ponownie, że w toku postępowania złoży do akt materiały, w tym aktualne potoki podróżnych (za okres 30 dni) oraz materiały finansowe przedsiębiorstw świadczących usługi transportowe na linii komunikacyjnej obejmującej trasę [...-...] lub linii stycznych odcinkowo. Stowarzyszenie ponownie podkreśliło, że materiały te mogą zostać złożone w ciągu 45 dni od dnia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. SKO wskazało również, że pismem z 11 stycznia 2023 r. Spółka wniosła o nieuwzględnienie wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału podnosząc, że jego udział nie przyczyni się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla udzielenia zezwolenia Spółce na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną relacji [...]. Ponadto podniesiono, że działalność Spółki wpisuje się w walkę z wykluczeniem komunikacyjnym Polski w przeciwieństwie do działań Stowarzyszenia. Rozpoznając zażalenie od postanowienia I instancji SKO wskazało, że członkami wnioskującego Stowarzyszenia są przedsiębiorcy zajmujący się regularnym przewozem osób, a zatem posiadają wiedzę w przedmiotowym temacie. Stowarzyszenie zgodnie z jego statutem może prowadzić określoną tam działalność gospodarczą m.in. w zakresie w jakim Spółka złożyło wniosek. Zdaniem Kolegium, nie wystarczy samo wskazanie, że cele statutowe Stowarzyszenia pokrywają się z interesem społecznym. Stowarzyszenie chcące wziąć udział w konkretnym postępowaniu powinno chociażby uprawdopodobnić, że jego udział w postępowaniu i działania w nim podjęte będą miały na celu ochronę interesu społecznego, w myśl art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. in fine. SKO dodało, że skoro Stowarzyszenie upatruje istnienie interesu społecznego, do wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu, w ewentualnym wypełnieniu się przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.d.t., bo zostałoby wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, to składając wniosek lub odpowiadając na wezwanie organu powinno chociażby uprawdopodobnić możliwość wypełnienia się przedmiotowych przesłanek. Jeśli Stowarzyszenie upatruje interesu społecznego w zaspokajaniu potrzeb przewozowych pasażerów czy podwyższanie jakości, standardu, bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, to Stowarzyszenie chcąc wziąć udział w postępowania powinno wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mają znaczenie dla istniejących linii, czy też interesów konsumentów. Mogłoby zatem podać podstawową kwestię dotyczącą faktu istnienia linii regularnych na tej samej trasie, czy jest ona obsługiwana przez jednego przewoźnika, jedną grupę przewoźników, czy też wielu, pokazać, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do wyjaśnienia istotnych dla tej linii okoliczności faktycznych, z uwzględnieniem interesu konsumentów, którzy na tej trasie z przewozów korzystają lub chcieliby skorzystać, przedstawiając argumentację uprawdopodobniającą, że nowo powstająca linia może zagrażać tym już istniejącym i na czym to zagrożenie mogłoby polegać, albo na czym miałoby polegać pogorszenie bezpieczeństwa przewozów w związku z powstaniem nowej linii. Stowarzyszenie uprawdopodobniając te okoliczności mogłoby chociażby złożyć aktualne potoki podróżnych na tej linii czy też materiały finansowe przedsiębiorców obsługujących linię [...], czy to jako załącznik do wniosku czy w trybie art. 31 § 5 K.p.a. SKO wskazało, że jak wynika z wniosku i odpowiedzi na wezwanie organu I instancji, Stowarzyszenie warunkuje przedłożenie informacji, dokumentów lub dowodów ważnych, wg Stowarzyszenia, dla tego postępowania, jego dopuszczeniem do udziału w tym postępowaniu. Ponadto na wezwanie nie uzupełnia materiału, ani nie korzysta z art. 31 § 5 K.p.a. Taki sposób działania Stowarzyszenia powoduje zdaniem SKO, że trudno upatrywać interesu społecznego w udziale tego Stowarzyszenia w tym konkretnym postępowaniu, gdyż nie korzysta ono z możliwości zabezpieczenia interesu społecznego. Argumenty dotyczące innych postępowań toczących się np. przed SKO w L. czy innego toczącego się w Warszawie, dotyczące innego przewoźnika na innej trasie, nie mogą natomiast odnieść oczekiwanego rezultatu w sprawie niniejszej. Oznaczać to może, że rację ma wnioskujący. Zdaniem Kolegium w tej konkretnej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego przemawiającego za wzięciem udziału Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu. Stowarzyszenie wniosło na postanowienie z 19 października 2023 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia w całości, a także zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8 § 1, art. 11 w zw. art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku Uczestnika, 2) art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, że interes społeczny uzasadnia udział w postępowaniu z wniosku Uczestnika, pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi Stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał na fakt wydania w sprawach, których był stroną 36 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzających dotychczasowe stanowisko Stowarzyszenia wyrażane w toku postępowania. Skarżący podkreślił, że jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób, mając na względzie interes społeczny, jest żywotnie zainteresowany pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych, jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co stanowi podstawowe przesłanki dotyczące interesu społecznego, przemawiające za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu dotyczy wykładni oraz zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a w szczególności oceny, czy okoliczności sprawy w zakresie celów statutowych organizacji i interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem do udziału w sprawie uzasadniają przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Podstawę prawną umożliwiającą organizacjom społecznym dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 31 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Powyższe oznacza, że aby organ mógł dopuścić organizację społeczną do postępowania, które toczy się przed organem administracji publicznej w sprawie dotyczącej innej osoby muszą zostać spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Niespełnienie chociażby jednej przesłanki skutkuje tym, że organ administracji odmawia dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. W doktrynie podkreśla się, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 257). Należy wskazać, że sprawy w przedmiocie odmowy dopuszczenia stowarzyszenia na prawach strony do udziału w postępowaniach o wydanie zezwolenia/zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób, w których był podobny stan faktyczny, były już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z: 6 października 2022 r., sygn. akt II GSK 703/19 i II GSK 782/19, 12 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1120/19 i II GSK 1131/19, 16 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 622/20, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 803/20 oraz II GSK 943/20. NSA we wskazanych orzeczeniach stwierdził, że spełnienie przesłanki interesu społecznego przez Skarżące Stowarzyszenie polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego, niepowiązanego wprost z interesem indywidulanym podmiotów tworzących organizację społeczną. Przesłanką pozwalającą na ustalenie istnienia po stronie stowarzyszenia interesu społecznego, jest umożliwienie wspomagania organu "w wykazywaniu zagrożenia nieuczciwą konkurencją przez nowego przewoźnika", co jest istotne w sprawie, skoro obrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników wynika z przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zgodnie z § 6 pkt 4 statutu Skarżącego, do jego celów zalicza się "zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób". Interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość. Ponadto, udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje organizacja społeczna niebędącą wprost zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyżej wyrokach. Należy zauważyć, że już we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Skarżący wskazał, w czym konkretnie upatruje spełnienie przesłanki interesu społecznego. Wskazanymi okolicznościami są, w szczególności: podwyższenie jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, troska o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, o zdrowie i życie pasażerów w komunikacji regularnej oraz zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób. Z treści natomiast § 6 i § 7 statutu Stowarzyszenia, wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte są zatem zbieżne z przedmiotem postępowania z wniosku Uczestnika o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej relacji [...] i służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów. Podkreślenia też wymaga, że Stowarzyszenie zrzesza przewoźników, a więc jest to organizacja mogąca dysponować różnymi szczegółowymi danymi dotyczącymi funkcjonowania działalności przewozowej, w tym m.in. dotyczącymi praktyki czy kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem danymi dotyczącymi okoliczności istotnych – z punktu widzenia powołanego we wniosku o dopuszczenie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. – w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób. Mogą one okazać się przydatne dla prawidłowego zbadania sprawy przez organ. Należy podkreślić, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Ten interes społeczny może być jednak postrzegany przez organizację społeczną składającą wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zarówno przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, jak też ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartość, odzwierciedlając istotną i chronioną prawem wartość. Okoliczność zatem, iż członkowie Stowarzyszenia są przewoźnikami prowadzącymi konkurencyjną działalność przewozu drogowego osób, nie wyklucza a priori dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Owszem, interes społeczny nie może być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków Stowarzyszenia, jednak organ nie powołał żadnych dowodów wskazujących na to, że udział Stowarzyszenia w niniejszym postępowaniu służyć miałby jedynie partykularnym interesom jego członków. W świetle przedstawionych uwag, należy stwierdzić, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem organ nie rozważył wyczerpująco i nie ocenił w sposób właściwy, czy w świetle przesłanek i celów z tego przepisu, Stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym na wskazanej linii. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę stanowisko Sądu wrażone w niniejszym orzeczeniu, a w szczególności dokona wykładni pojęcia "interesu społecznego" przez pryzmat poglądu wrażonego zarówno w niniejszym wyroku, jak też w powołanych wyrokach NSA. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot: wynagrodzenia reprezentującego Skarżącego pełnomocnika – 480 zł, uiszczonej opłaty od skargi – 100 zł oraz uiszczonej opłaty skarbowej – 17 zł.