VI SA/Wa 6479/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Łukasz Jarocki Protokolant spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. Sp. j. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 października 2023 r. nr BP.702.380.2022.E.2108.BKOE.6039 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 14 października 2022 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej R. Sp. j. z siedzibą w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako "GITD" lub "Organ") pismem z dnia 13 czerwca 2022 roku, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej też jako "k.p.a."), zawiadomił R. Sp. j. z siedzibą w R. (dalej także jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie niewykonania przez nią obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 (w zw. z art. 13k ust. 2a oraz art. 13k ust. 8c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej też jako "u.d.p."), w trakcie przejazdu pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...], w dniu 1 października 2021 r., zarejestrowanego przez urządzenie kontrolne znajdujące się na odcinku drogi krajowej nr [...] Z. (granica państwowa) - węzeł M., o godzinie 1717. Następnie zawiadomieniem z dnia 9 sierpnia 2022 roku, Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował Spółkę, że w toku prowadzonego postępowania ustalił, iż na dzień zarejestrowanego naruszenia była ona zarejestrowana w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną. W związku z powyższym Organ wskazał, że zmianie uległa kwalifikacja naruszenia i przedmiotem postępowania stało się obecnie ustalenie, czy doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Decyzją z dnia 14 października 2022 r. o numerze BKOE.702.4334.2022.2154.3, Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 oraz art. 13l ustawy o drogach publicznych, nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 500 złotych, za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku numer 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Wskutek rozpoznania złożonego przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia 18 października 2023 r., nr BP.702.380.2022.E.2108.BKOE.6039, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 14 października 2022 r. Organ podkreślił, że w wyniku weryfikacji, w oparciu o dokumentację znaną mu z urzędu, dotyczącą krajowego systemu elektronicznego poboru opłat, ustalił, iż pojazd o numerze rejestracyjnym [...], w momencie naruszenia tj. w dniu 1 października 2021 r., nie był zarejestrowany w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat ("ESPO") oraz w systemie e-Toll. Rejestracja ww. pojazdu w systemie e-Toll nastąpiła dopiero w dniu 26 października 2021 r. Ponadto nie odnotowano na koncie użytkownika żadnej transakcji dla pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu naruszenia tj. 1 października 2021 r. Skoro zatem, w przedmiotowej sprawie kontrolowany pojazd nie został zarejestrowany w Elektronicznym Systemie Poboru Opłat KAS (SPOE-KAS) a tym samym za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna, zasadnie posiadaczowi pojazdu została wymierzona kara pieniężna, na podstawie art. 13k pkt 1 ust. 2 u.d.p. tj. w wysokości 1 500 zł. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 października 2023 roku, Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy przez organ oraz na nieuwzględnieniu dowodów i twierdzeń podnoszonych przez stronę w toku niniejszego postępowania, co skutkowało nierzetelnym ustaleniem okoliczności sprawy, a mianowicie: a. całkowitym zaniechaniu ustalenia przez organ, jakie były przyczyny niezgłoszenia aktywności urządzenia, choć wniosek o rejestrację w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS został złożony przez stronę z końcem września 2021 r. za pośrednictwem U. Sp. z o.o., która wyposażyła kontrolowany pojazd w urządzenie do poboru opłat i złożyła wniosek rejestracyjny, które to okoliczności powinny być znane organowi z urzędu; b. całkowitym zaniechaniu zbadania przez organ, czy urządzenie pokładowe znajdujące się w pojeździe było sprawne technicznie; c. całkowitym zaniechaniu zbadania przez organ, jak i ustalenia wysokości opłaty elektronicznej należnej za przejazd, ‘ 2) art. 189 § 1 k.p.a. i 189f § 1 k.p.a., polegające na całkowitym zaniechaniu zbadania przez organ, czy w niniejszej spawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, w sytuacji, gdy wysokość kary w sposób niewspółmierny odbiega od wartości opłaty elektronicznej. W związku z powyższymi zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone uprzednio w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwana "p.p.s.a.") Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Otóż, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Organ dopuścił się bowiem naruszenia art. 13n u.d.p., zgodnie z którym to przepisem: 1. Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 9 miesięcy. 2. Wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1-2f, w okresie określonym w ust. 1, wstrzymuje bieg przedawnienia naruszenia, w sprawie którego wszczęto postępowanie". Podkreślenia wymaga, że art. 13n u.d.p. oznacza utratę kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (zob. także Ł. Sadkowski, Kary pieniężne w świetle ustawy o drogach publicznych po nowelizacji KPA, Warszawa 2017). Mając więc na uwadze, iż do wskazywanego przez Organ naruszenia prawa przez Stronę doszło w dniu 1 października 2021 roku, 9-miesięczny termin przedawnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, upłynął w dniu 1 lipca 2022 roku. W realiach niniejszej sprawy natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na Spółkę karę pieniężną na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, w wyniku postępowania wszczętego już po upływie terminu statuowanego w art. 13n ust. 1 u.d.p., tj. w dniu 9 sierpnia 2022 roku. Dopiero bowiem w tym dniu Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił Spółkę, że obecnie przedmiotem postępowania będzie ustalenie, czy doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Tym samym, z tym też dniem w istocie doszło do wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej oceny wypełnienia przez Spółkę w ramach przejazdu w dniu 1 października 2021 roku, obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Z uwagi na wyraźne wyodrębnienie naruszenia obowiązku z art. 13ia ust. 1 u.d.p. od naruszenia obowiązku statuowanego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., nie nastąpiła z dniem 9 sierpnia 2022 roku bynajmniej zmiana kwalifikacji naruszenia, z uwagi na ustaloną przez GITD bezprzedmiotowość prowadzenia go w kierunku naruszenia przez Spółkę obowiązku wskazanego w art. 13ia ust. 1 u.d.p., jak wskazywał Organ w swym zawiadomieniu z dnia 9 sierpnia 2022 roku, lecz wszczęcie postępowania w zupełnie innym przedmiocie, dotyczącym oceny zaistnienia naruszenia przez Skarżącą obowiązku ujętego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Należy bowiem zauważyć, że Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 13 czerwca 2022 roku, działając na podstawie art. 61 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zawiadomił co prawda Skarżącą o wszczęciu wobec niej postępowania administracyjnego, jednakże dotyczącego naruszenia obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 u.d.p. a nie obowiązku statuowanego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Tymczasem są to odrębne naruszenia i co istotne, odrębnie są także sankcjonowane w ramach systematyki przepisu art. 13k ustawy o drogach publicznych, do którego to z kolei przepisu odnosi się ujęta w art. 13n u.d.p. instytucja przedawnienia wszczęcia postępowania. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że art. 13n ust. 2 u.d.p., wyraźnie wiąże skutek w postaci wstrzymania biegu przedawnienia, z wszczęciem postępowania w sprawie konkretnego naruszenia, za które nakładana jest jedna, z osobno opisanych w art. 13k ust. 1-2f u.d.p., sankcji pieniężnych. Zgodnie bowiem z art. 13k ustawy o drogach publicznych: "1. Za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. 2. Za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i: 1) ust. 4a, 2) ust. 4b, jeśli skutkuje ono uiszczeniem opłaty w niepełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną. 2a. Za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł. 2b. Za podanie niezgodnych ze stanem faktycznym danych, o których mowa w: 1) art. 13ia ust. 5 pkt 1 i 2 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 500 zł; 2) art. 13ia ust. 5 pkt 3 i art. 131b ust. 1 pkt 1 i 3 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł. 2c. Za niedołączenie dokumentów, o których mowa w art. 13ia ust. 7 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1000 zł. 2d. Za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 13ia ust. 10 i art. 13ib ust. 2 - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1000 zł. 2e. Za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4d lub 4e, skutkujące nieuiszczeniem opłaty elektronicznej wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) 1500 zł - w pozostałych przypadkach. 2f. Za podanie niezgodnych ze stanem faktycznym danych, o których mowa w art. 161b ust. 1, skutkujące: 1) nieuiszczeniem opłaty elektronicznej wymierza się karę pieniężną w wysokości: a) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, b) 1500 zł - w pozostałych przypadkach; 2) uiszczeniem opłaty elektronicznej w niepełnej wysokości wymierza się karę pieniężną w wysokości: a) 250 zł - w przypadku zespołu pojazdów, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, b) 750 zł - w pozostałych przypadkach." W realiach przedmiotowej sprawy natomiast, Główny Inspektor Transportu Drogowego, pismem z dnia 13 czerwca 2022 roku, zawiadomił Stronę o wszczęciu w stosunku do niej postępowania administracyjnego, dotyczącego naruszenia obowiązku polegającego na rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną, o którym mowa w art. 13ia ust. 1 u.d.p. Zgodnie z art. 13ia ust. 1 u.d.p. "W celu uiszczania opłaty elektronicznej z wykorzystaniem Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu jest obowiązany dokonać rejestracji w rejestrze uiszczających opłatę elektroniczną. Rejestracji nie dokonuje się w przypadku uiszczania opłaty elektronicznej z wykorzystaniem usługi EETS". Jednocześnie naruszenie obowiązku ujętego w art. 13ia ust. 1 u.d.p. podlega sankcji w postaci kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 2a u.d.p. Zatem, zgodnie z dyspozycją art. 13n ust. 2 u.d.p., w realiach niniejszej sprawy, na skutek wystosowanego przez GITD zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 13 czerwca 2022 roku, doszło do wstrzymania biegu przedawnienia jedynie tego konkretnego naruszenia. Zawiadomienie powyższe w żaden sposób nie spowodowało natomiast wstrzymania biegu przedawnienia naruszenia przez Spółkę zupełnie odrębnego obowiązku, typizowanego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., w myśl którego to przepisu: "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej". Za naruszenie obowiązku ujętego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nakładana jest przy tym kara pieniężna na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie na wstrzymanie biegu przedawnienia naruszenia przez Spółkę obowiązku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., nie wpłynęło w żaden sposób zawiadomienie GITD z dnia 9 sierpnia 2022 roku, z uwagi na fakt, że w tym dniu niewątpliwie został już przekroczony termin, o którym mowa w art. 13n ust. 1 u.d.p., co oznacza, że Organ nie mógł dalej prowadzić wadliwego, bo zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania w tym przedmiocie. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na brak skutecznego wszczęcia przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w terminie w wynikającym z brzmienia art. 13n ust. 1 u.d.p., postępowania w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za naruszenie obowiązku statuowanego w art. 13 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, niedopuszczalnym było nałożenie na Stronę kary pieniężnej z tego tytułu. W związku z powyższym, z uwagi na naruszenie art. 13n u.d.p., zarówno zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 października 2023 r., jak i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z dnia 14 października 2022 r., należało, jako wadliwe, uchylić. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skoro przedawnieniu uległo prawo orzekania przez organ w przedmiocie kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie to należało umorzyć (pkt 2 sentencji). O kosztach orzeczono z kolei (pkt 3 sentencji) na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a.