VI SA/Wa 648/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2005 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. T. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego Kontrolerzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. zatrzymali do kontroli w dniu [...] sierpnia 2003 r. na drodze krajowej nr [...] samochód należący do D. T. prowadzącego to przedsiębiorstwo w P. Pojazdem kierował D. T. przewożąc okazjonalnie dzieci w przewozie krajowym. Kontrola stwierdziła, iż kontrolowany posiada dobową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych zakupioną w dniu 2 sierpnia 2003 r. a wypełnioną od dnia 12 sierpnia do dnia 13 sierpnia 2003 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. D. T. powiadomiony został o wszczęciu postępowania "zgodnie z protokółem kontroli". Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O., na podstawie art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 6 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1372 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1999) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), nałożył na przewoźnika karę pieniężną w kwocie 4000 zł za wykonywanie transportu bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. D. T. od powyższej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o anulowanie nałożonej kary. Skarżący odwołując się do treści protokółu kontroli stwierdza, iż ten nie zawierał zapisu o naruszeniach, także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie poinformowano go o rodzaju wykroczenia, natomiast w rozmowie telefonicznej z inspektorem Inspekcji Transportu Drogowego w O. obiecano mu, że nie będzie ukarany. Skarżący podaje, że kupił dwie kart opłaty drogowej, z których jedną wypełnił w dniu 3 sierpnia 2003 r. a drugą w dniu 12 sierpnia 2003 r. Obawiając się, że nie będzie miał gdzie kupić karty zakupił je na zapas, wypisując drugą z nich z trzydniowym przekroczeniem terminu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 2 i 3, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1372 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452), § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Organ administracji stwierdził, iż ustalenia dokonane przez I instancję były prawidłowe, następnie cytując treści przepisów powołanych w osnowie decyzji uznał, iż skarżący dopuścił się naruszenia przepisów określających obowiązek posiadania karty opłaty za przejazd po drogach krajowy, ponieważ posiadana przez niego karta dobowa została wypełniona po upływie 7 dni od jej zakupu, a tym samym utraciła swoją ważność. Z uwagi na zmianę przepisów ustawy o transporcie drogowym, powołując się na art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, organ administracji zmniejszył nałożoną karę pieniężną z kwoty 4000 zł do 3000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. T. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący opisując okoliczności już podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dodatkowo stwierdza, iż wywiązał się z obowiązku dokonania opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych zakupił kartę opłaty drogowej. W przekonaniu skarżącego wypełnienie prawidłowe karty powinno być honorowane przez organy kontroli, gdyż jedynie karta niewypełniona lub wypełniona nieprawidłowo nie stanowi dokumentu wniesienia opłaty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi. Organ administracji odwołując się do zapisów § 5 ust. 2 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia stwierdza, iż wypełnienie karty po wskazanym tam terminie powoduje jej nieważność. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W myśl art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) – dalej zwanej ustawą - przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, dowód uiszczenia należnej opłaty za korzystanie z dróg krajowych ( art. 87 ust. 1 ustawy), albowiem kto wykonując transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w art. 92 ust. 1 pkt 1-6 podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych (art. 92 ust. 1 ustawy). Wysokość kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych określa załącznik do ustawy (lp. 1.4.1) w wysokości 3000 zł. Ustawa z 6 września 2001r. o transporcie drogowym w art.42 ust.2 określa zasady ustalania stawek opłat, w ust.3,4 i 5 określa podmioty uprawnione do pobierania opłaty, a w ust.7 zawiera upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia w porozumieniu z ministrem finansów publicznych w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty zgodnie z zasadami określonymi w art.42 ust.2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania tych kart a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Korzystając z tej delegacji ustawowej Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). W § 2 ust.1 wymienionego rozporządzenia ustalił rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust.2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust.1 rozporządzenia określił sposób wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie powinna być wypełniona według wskazań zawartych w § 5 omawianego aktu normatywnego. Wzory kart stanowią załączniki do tego rozporządzenia. Karty miesięczne półroczne i roczne wypełnia w całości ich dystrybutor (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), zaś karty dobowe i siedmiodniowe, w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu i terminu ważności wypełnia przedsiębiorca. Jak wynika z zestawienia § 5 ust.2 i § 5 ust.3 i ust.4 oraz załączników ustalających wzory kart, określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia opłat za konkretny przejazd. Termin ten, gdy chodzi o karty dobowe i siedmiodniowe określa sam przedsiębiorca przez wpisanie konkretnych dat i godzin, w których karta jest ważna i może być użyta jako dowód opłaty za przewóz wykonywany w okresie czasowym wypisanym na karcie dla danego rodzaju karty (dobowa lub siedmiodniowa). Zatem z powyższego można wyprowadzić wniosek, iż w/w rozporządzenie wprowadza dwa określenia – okres ważności karty i termin ważności karty. Okresy ważności kart to: jedna doba dla kart dobowych, 7 dni dla kart siedmiodniowych, miesiąc dla kart miesięcznych, pół roku dla kart półrocznych i rok dla kart rocznych. Natomiast termin ważności karty zaczyna biec, w granicach okresu jej ważności, od chwili wypełnienia karty. Powołując się na delegację z art. 42 ust.7 ustawy z 6 września 2001r. o transporcie drogowym, Minister Infrastruktury dnia 18 października 2002r. wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 188, poz.1577). Rozporządzeniem tym dodał do § 5 ust.2 pkt 1 i 2 terminy, w których przedsiębiorca może wypełnić kartę dobową lub siedmiodniową. Zgodnie z nowelą, kartę dobową przedsiębiorca może wypełnić w ciągu 7 dni a kartę siedmiodniową w 14 dni od daty wydania. Rozporządzenie to nie zawiera żadnych dalszych unormowań, co do skutków późniejszego wypełnienia wskazanych kart, ani co do sposobu ich rozliczania jeżeli nie zostały wykorzystane. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia jednostka (...) z zastrzeżeniem ust. 2. Owo "zastrzeżenie" odnosi się zatem do osoby, która wypełnia (może wypełnić) kartę i tak, zgodnie z treścią § 5 ust. 2, kartę opłaty dobową lub siedmiodniową może wypełnić sam przedsiębiorca, pod warunkiem, że uczyni to zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia – przed rozpoczęciem przejazdu. Należy jeszcze raz zauważyć, iż uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty przez przedsiębiorcę (§ 4 ust. 1 rozporządzenia) i stanowi ona dowód wniesienia opłaty jeżeli została wypełniona zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 przed rozpoczęciem przejazdu (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia oraz zawierająca poprawki nie jest dowodem wniesienia opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia). Zatem przepis ten (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) określając jaka karta nie jest dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty (niewypełniona, wypełniona w sposób inny niż określony w ust. 1 i w ust. 3-5 lub zawierająca poprawki) nie stanowi o tym, by karta wypełniona po terminach podanych w § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 była nieważna. Organy inspekcji drogowej przyjmują, że po upływie 7 lub 14 dni od daty wydania (zakupu) karta (dobowa lub siedmiodniowa) traci ważność, czyli nie może być uznana za dokument potwierdzający wniesienie opłaty mimo tego, że nie zawiera poprawek i jest wypełniona zgodnie z § 5 ust. 1 oraz ust. 3-5 rozporządzenia. Powyższe stanowisko organów inspekcji drogowej budzi, w świetle obowiązujących przepisów, uzasadnione wątpliwości. W ocenie Sądu orzekającego brak jest podstaw do przyjęcia, że karta opłaty wypełniona po terminie wskazanym w § 5 ust. 2 pkt 1-2 znowelizowanego rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, albowiem rozporządzenie to skutku takiego w § 5 ust. 6 nie przewiduje, a skutku utraty ważności karty, wypełnionej po upływie wskazanych okresów, w żadnym razie nie można domniemywać. W świetle przepisów art. 87 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorców za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszanie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych. Między innymi w lp.1.4.4. Załącznika do tej ustawy wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł, zaś kara za brak uiszczenia opłaty drogowej 3000 zł, w miejsce dotychczasowej 4000 zł. Nowe przepisy weszły w życie 28 września 2003 r. i na mocy art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. znajdują zastosowanie do spraw nie zakończonych, a więc w rozpoznawanej sprawie. Kwestia oceny, czy ustalony stan faktyczny będzie podlegał kwalifikacji z lp. 1.4.4. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym, należeć będzie do organu administracji publicznej, którego ewentualna decyzja w tym przedmiocie będzie podlegała kontroli sądu. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2002 r. stanowiące w § 5 ust. 6, że karta niewypełniona, lub wypełniona w inny sposób niż określony rozporządzeniem a także zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. W tym stanie rzeczy należy zauważyć, że istnieje pewna sprzeczność między przepisami przedmiotowego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001r., które jako dowód wniesienia opłaty traktują tylko kartę niespelniającą przesłanek z § 5 ust. 6 rozporządzenia, a przepisami ustawy o transporcie drogowym (l.p. 1.4.4. Załącznika do ustawy), które obecnie przewidują karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa: nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia karty. Z tego wysnuć można jeden tylko wniosek, iż obecnie ustawodawca przewiduje sytuację, w której uznaje się, że opłata jest uiszczona, bowiem nie zachodzą przesłanki z § 5 ust. 6 rozporządzenia, jednakże dokument potwierdzający jej wniesienie został nieprawidłowo wypełniony. Ponieważ ustawodawca nie wskazuje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty, podając jedynie sytuacje, w których dokument ten nie stanowi potwierdzenia wniesienia opłaty (§ 5 ust. 6 rozporządzenia) można, w ocenie Sądu orzekającego, zasadnie przyjąć, iż elementem prawidłowości wypełnienia karty jest wypełnienie jej w odpowiednim czasie tj. w terminie 7 dni karty dobowej i 14 dni karty tygodniowej od daty zakupu tych kart. W razie użycia karty po wskazanych w § 5 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia terminach opłatę należy uznać, mając na uwadze treść przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia, za uiszczoną skutkiem zakup karty i jej wypełnienia zgodnego z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia, także dlatego, że wypełnienie kraty, zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia, uniemożliwia ponowne użycie tego dokumentu do innego przewozu. Wypełnienie to jednak nie jest prawidłowe, gdyż zostało dokonano w nieodpowiednim czasie od daty zakupu, co w konsekwencji może skutkować zastosowaniem art. 92 ust. 1 oraz lp. 1.4.4. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W rozpoznawanej sprawie organ administracji ustalił, że karta opłaty za przejazd na dobowy okres ważności został wypełniona z określeniem jej terminu ważności od 12 sierpnia 2003 r. do 13 sierpnia 2003 r. Jednakże organ zakwestionował jej ważność z uwagi na wypełnienie karty po siedmiu dniach od zakupu, to jest od dnia 2 sierpnia 2003 r. Zatem nie wykazano by przedstawiony do kontroli dokument, potwierdzający wniesienie opłaty, spełniał przesłanki z § 5 ust. 6 rozporządzenia, zgodnie z którymi należałoby uznać go za nie stanowiący dowodu wniesienia opłaty. Zdaniem Sądu orzekającego należy w rozpoznawanej sprawie uznać więc, że skarżący D. T. wypełnił wprawdzie kartę opłaty nieprawidłowo, jednakże opłatę za przejazd po drodze krajowej uiścił, albowiem kartę opłaty wypełnił zgodnie z § 5 ust. 1 i ust. 3-5 rozporządzenia uniemożliwiający jej ponowne użycie. Niestety do kwestii tej organy obu instancji w ogóle się nie ustosunkowały, jak również nie oceniły sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełnienia karty, nie wyjaśniając, dlaczego ich nie zastosowały. Takim działaniem naruszone zostały zarówno przepisy postępowania administracyjnego wskazane w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., a także przepis art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152, art. 200 w związku z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.