VI SA/Wa 657/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 657/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263, z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414) w sprawie udokumentowanej protokołem kontroli z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], dotyczącej naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej odnotowanego dnia [...] kwietnia 2016 r. o godzinie 12:03:29 (zapis ewidencyjny [...]), nałożył na skarżącą [...] sp. z .o. o. z siedzibą w G. karę pieniężną w wysokości [...] (słownie: [...]) złotych. Naruszenie obowiązku opłaty miało miejsce na odcinku drogi krajowej nr [...] – [...] (skrzyżowanie drogi z drogą gminną nr [...]). Skarżąca w dniu 18 sierpnia 2016 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zawierający twierdzenie, iż opłata za przejazd w dniu 27 kwietnia 2017 r. nie została uiszczona przez Spółkę, z uwagi na występujące w tym dniu błędy w funkcjonowaniu serwisu internetowego działającego pod adresem www.viatoll.pl. Skarżąca wyjaśniła, iż niezwłocznie dokonała stosownego zgłoszenia do operatora serwisu wskazując, jako dowód kopię korespondencji mailowej zawierająca zgłoszenie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku oraz odpowiedź z dnia 1 maja 2016 r. na zgłoszenie z dnia 27 kwietnia 2016 r. (informacje te wraz z kopiami korespondencji zawarła skarżąca w piśmie do organu z dnia 27 maja 2017 r. zatytułowanym "wyjaśnienia uczestnika postępowania"). Spółka wskazuje również, iż w odpowiedzi otrzymała od operatora systemu w korespondencji mailowej informację, iż, w dniu 27 kwietnia 2016 r. wystąpiły trudności z logowaniem, spowodowane nieprawidłowościami w wyświetlaniu i weryfikacji skryptów zabezpieczeń strony. Skarżąca wskazuje, że wskutek nieprawidłowego działania systemu viatoll nie uiściła należnej opłaty. Spółka twierdzi również, iż osoba prowadząca pojazd w momencie zdarzenia nie była w stanie jednoznacznie ustalić, czy w danym momencie przejazdu na jej koncie znajdują się środki na pokrycie kosztów przejazdu czy też nie. Skarżąca zarzuca nieprawidłowe funkcjonowanie systemu elektronicznego poboru opłat operatora serwisu [...] Sp. z o.o. twierdząc, iż wykaz opłat należnych i pobranych z uwzględnieniem odcinków pomiędzy bramownicami nie stanowi rzetelnego i wiarygodnego dowodu źródłowego, a w szczególności nie kalkuluje precyzyjnie i systematycznie salda konta. Spółka twierdzi, iż wadliwość działania systemu poboru opłat uniemożliwia użytkownikowi drogi płatnej na jednoznaczne ustalenie, czy w danym momencie przejazdu na jego koncie znajdują się środki na pokrycie kosztów przejazdu czy też nie. Po rozparzeniu wniosku spółki [...] sp. z .o. o. z siedzibą w [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Główny Inspektor Transportu Drogowego w decyzji przytoczył pismo [...] Sp. z o.o., podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wezwanego przez organ do udzielenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W piśmie tym stwierdzono, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] w dniu [...] kwietnia 2016 r. o godzinie 12:03:29 nie została uiszczona. Jako przyczynę nieuiszczenia opłaty wskazano brak środków na koncie użytkownika – skarżącej spółki. Zgodnie z przywołanym pismem umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu - umowa do konta w trybie przedpłaconym. Organ przywołał również informację uzyskaną od operatora, o braku nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu 27 kwietnia 2016 r. Zdaniem operatora dostępne środki zostały wyczerpane w dniu 27 kwietnia 2016 r. o godzinie 11:57:19, natomiast użytkownik doładował konto w dniu 27 kwietnia 2016 r. o godzinie 12:45:40 kwotą [...] (słownie: [...]) złotych kartą płatniczą w punkcie dystrybucji. W przedmiotowej decyzji, co prawda organ przywołał złożone przez stronę wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 18 sierpnia 2016 r., w których strona powołuje się na błędy w funkcjonowaniu serwisu internetowego działającego pod adresem www.viatoll.pl jednakże w żaden sposób nie dokonuje ich analizy. Jednocześnie organ powołuje się na ustalenia dokonane na podstawie informacji udzielonej przez [...] sp. z o.o., dotyczące tego, że w dniu 27 kwietnia 2016 r. w godzinach od 09:15 do 13:01 miały miejsce trudności z logowaniem dotyczące części użytkowników systemu. Rozbieżności pomiędzy informacjami pochodzącymi od operatora systemu [...] sp. z o.o. o braku nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu 27 kwietnia 2016 r. oraz mającymi w tym samym dniu trudnościami z logowaniem dotyczącymi części użytkowników systemu nie zostały w wydanej przez organ decyzji wyjaśnione. Na wspomnianą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] skarżąca [...] sp. z .o. o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 24 lutego 2017r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; art. 7 w zw. 77, 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, iż wadliwość działania systemu poboru opłat w istocie nie miała wpływu na dokonane naruszenie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, który miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez nieuzasadnione nałożenie na skarżącego kary pieniężnej. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt la i art. 145 § 1 pkt lc ppsa; uchylenie decyzji poprzedzającej wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 ppsa; oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych zgodnie z art. 200 ppsa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje, zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2017, poz. 1369 t.j, dalej p.p.s.a.). Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie w sferze faktów bezspornym – niekwestionowanym na żadnym etapie postępowania, jest naruszenie obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej za przejazd na odcinku drogi krajowej nr [...] – [...] (skrzyżowanie z drogą gminną [...]) odnotowanego dnia 27 kwietnia 2016 r. o godzinie 12:03:29. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jak i utrzymana nim w mocy decyzja tego samego organu naruszają prawo. Skarga zasługuje, zatem na uwzględnienie. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ administracji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany jest na podstawie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r. poz. 23 ze zm. Dalej: k.p.a.), nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W szczególności organ nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy informacjami pochodzącymi od operatora systemu [...] sp. z o.o. o braku nieprawidłowości w funkcjonowaniu elektronicznego systemu poboru opłat w dniu 27 kwietnia 2016 r. oraz mającymi miejsce w tym samym dniu trudnościami z logowaniem dotyczącymi części użytkowników systemu. Organ oparł się wyłącznie na wyjaśnieniach operatora, nie przeprowadzając stosownego postępowania wyjaśniającego ani dowodowego. Warto w tym miejscu podkreślić, iż o zaistniałych nieprawidłowościach w funkcjonowaniu serwisu internetowego działającego pod adresem www.viatoll.pl strona informowała organ już na etapie postępowania poprowadzonego w pierwszej instancji a mianowicie w piśmie z dnia 27 maja 2016 r. zatytułowanym "wyjaśnienia uczestnika postępowania". Skarżąca w dniu zdarzenia podejmowała działania zmierzające do wywiązania się z obowiązku do dokonania opłaty elektronicznej za przejazd po drodze publicznej w dniu 27 kwietnia 2017 r. a w szczególności doładowała konto w dniu 27 kwietnia 2016 r. o godzinie 12:45:40 kwotą [...] (słownie: [...]) złotych, kartą płatniczą w punkcie dystrybucji jak również dokonała zgłoszenia operatorowi serwisu nieprawidłowości w działaniu systemu niezwłocznie w dniu, w którym naruszenie to miało miejsce. Warto zauważyć, iż środki pieniężne na koncie użytkownika zostały wyczerpane w dniu 27 kwietnia o godzinie 11:57:19. Zachowanie strony a w szczególności doładowanie konta kartą płatniczą w punkcie dystrybucji w dniu 27 kwietnia 2016 r. o godzinie 12:45:40 tj. niespełna godzinę od wyczerpania środków na koncie i zaistnienia naruszenia, mającego miejsce o godzinie 12:03:29 w świetle dokonanego zgłoszenia nieprawidłowości do operatora systemu może wskazywać na obiektywne trudności, które miała strona z dokonaniem wymaganej płatności a nie na zamiar uchylenia się od dokonania płatności. Jednocześnie warto podkreślić, iż zgodnie Rozporządzeniem ministra Infrastruktury i rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia i rozliczania opłat elektronicznych (Dz.U..2015.1406) § 7. 1. Wniesienie opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty następuje przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości. Zatem ustawodawca nie precyzuje momentu wniesienia opłaty w sposób szczegółowy tj. na określoną ilość jednostek czasowych przed rozpoczęciem korzystania z dróg krajowych a jedynie posługuje się nie ostrym kryterium "przed rozpoczęciem". Organ odnosząc się do zgłaszanych przez skarżącą zarzutów związanych z wadliwym działaniem systemu poboru opłat poinformował, że stan salda umowy jest przedstawiany na moment przejazdu, jednocześnie opierając się na wyjaśnieniach operatora systemu stwierdza, iż rozliczenie opłaty za przejazd, czyli obciążenie konta użytkownika, tym samym zmniejszenie stanu salda konta może nastąpić z opóźnieniem. Dopiero po rozliczeniu operacji saldo konta użytkownika ulega pomniejszeniu o kwotę należną za przejazd. Oznacza to, że saldo na koncie użytkownika może pozostać bez zmian dla operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika w krótkim okresie czasu, co zdaniem organu jest prawidłowym działaniem systemu. Z przedstawionych wyjaśnień organu wprost wynika, iż w momencie zdarzenia użytkownik mógł nie posiadać informacji o aktualnym stanie konta. Okoliczności sprawy podniesione przez skarżącą nie zostały przez organ dostatecznie wyjaśnione. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dokonał stosownej analizy i nie odniósł się do twierdzeń przedstawionych przez stronę. W szczególności nie wyjaśnił czy zaistniałe w dniu 27 kwietnia 2016 r. w godzinach od 09:15 do 13:01 trudności z logowaniem dotyczące części użytkowników systemu spowodowane nieprawidłowościami w wyświetlaniu i weryfikacji skryptów zabezpieczeń strony mogły mieć wpływ na możliwość dokonania stosownej odpłaty. W przedmiotowej sprawie wyjaśnienie wskazanych wątpliwości wydaje się być kluczowe albowiem wskazywane nieprawidłowości w działaniu systemu obejmują czasokres, w którym skarżąca winna była dokonać opłaty. Biorąc powyższe pod uwagę należy z całą mocą stwierdzić, iż nie może mieć miejsca sytuacja, w której to użytkownik ponosi odpowiedzialność za wadliwe działanie systemu poboru opłat. Wątpliwości te winny zostać wyjaśnione w trakcie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia, uznać należy za niewystarczające. Biorąc pod uwagę skutki finansowe takiej decyzji, powyższe okoliczności powinny być udowodnione w sposób, który nie budzi wątpliwości. Organ nie podjął działań mających na celu wyjaśnienie wątpliwości uznając stanowisko operatora [...] Sp. z o.o. za wystarczające. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. zgodnie, z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego albowiem organ nie dokonał wszelkich możliwych czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że odpowiedzialność administracyjna, przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednocześnie nie można jednak podzielić poglądu, że przyczyny z powodu, których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, zwłaszcza, jeżeli przyczyny te mogą leżeć po stronie operatora systemu. Strona skarżąca konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosiła, że nie mogła dokonać zapłaty za przejazd, z uwagi na obiektywne trudności istniejące po stronie operatora systemu. Podkreślenia wymaga, iż rolą organu nie było ustalenie okoliczności pozwalających organowi na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej za naruszenia wynikające z przepisu art. 13k ust. 1 udp., albowiem jak słusznie zauważył organ takich ustawodawca nie przewidział, lecz ustalenie czy skarżący w ogóle podlegał karze. W ocenie Sądu biorąc pod uwagę dotkliwe skutki finansowe takiej decyzji, powyższe okoliczności powinny być udowodnione w sposób, który nie budzi wątpliwości. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.