VI SA/Wa 66/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skarg [...] SA na postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi [...] S.A. – następca prawny firm: [...] S.A. i [...] S.A., zwana dalej skarżącym, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003r. uchylające postanowienia tego organu z dnia [...] października 2003r. o numerach [...] i [...] i rozstrzygające o odmowie zawieszenia postępowania, wszczętego na wnioski spółek [...] S.A. i [...] S.A., z uwagi na niewystąpienie w sprawach z tych wniosków przesłanek określonych w art. 97 § 1 Kpa. Wnioskami z dnia [...] sierpnia 2003r. wskazane firmy wystąpiły do Prezesa URTiP o zawieszenie realizacji uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru, zgodnie z art. 43 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 lipca 2000r. – Prawo telekomunikacyjne ( Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zmianami ) i jednocześnie zwróciły się o zawieszenie postępowania w powyższej sprawie do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw łączności na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy, jednak nie wcześniej, niż do dnia ogłoszenia rozporządzenia, którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy w zakresie regulującym szczegółowe warunki korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa w art. 43 ust. 2a znowelizowanej ustawy. Wnioskodawcy podnieśli, że z art. 44 ust. 2 ustawy wynika, iż na wniosek operatora Prezes URTiP może zawiesić na czas określony realizację uprawnień abonentów w określonym przepisem zakresie, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalając na ich realizację. Taki właśnie przypadek zachodzi po stronie wnioskodawców. Brak zdolności sieci zapewniającej realizacje uprawnień abonentów wynika z faktu, iż zachowanie numeru abonenta w sieci operatora wskutek zmiany miejsca zamieszkania, siedziby lub miejsca prowadzenia działalności, jak też w przypadku zmiany przez abonenta operatora świadczącego usługi, wymaga wykorzystania mechanizmów tzw. sieci inteligentnej. Mechanizmy te muszą być funkcjonalnie udostępnione w centralach lokalnych w sieci wnioskodawców poprzez zakup odpowiedniego oprogramowania od dostawcy central. Oznacza to przeniesienie kosztownej funkcjonalności, standardowo implementowanej tylko w wybranych centralach międzymiastowych tranzytowych do rozbudowanej warstwy lokalnej. Poza tym wersja sygnalizacji IUSP zaimplementowana przez wnioskodawców na podstawie załącznika nr 5 do rozporządzenia z dnia 4 września 1997r. w sprawie wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń linii i sieci telekomunikacyjnych zakładanych i używanych na terytorium Polski, nie jest dostosowana do przenoszenia wiadomości sygnalizacyjnych umożliwiających wykonywanie uprawnień do zachowania przydzielonego numeru w zakresie, o którym mowa w art. 43 ust. 2 ustawy oraz art. 43 ust. 2a znowelizowanej ustawy. Ponieważ na podstawie art. 150 ust. 1 ustawy rozporządzenie utraciło moc obowiązującą, a Minister Infrastruktury nie wydał rozporządzenia wykonującego delegacje ustawową zawartą w art. 88 ust. 2 ustawy nie są znane wnioskodawcom wymagania techniczne i eksploatacyjne, którym będzie musiała sprostać eksploatowana przez nich sieć. Do dnia złożenia wniosku, nie zostało również wydane rozporządzenie wykonujące delegacje art. 43 ust. 4 ustawy w zakresie określającym szczegółowe warunki korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa w art. 43 ust. 2a znowelizowanej ustawy. Brak tych przepisów uniemożliwia wnioskodawcom rozpoznanie sposobu wykonywania obowiązków, który będzie mógł zostać uznany za spełniający wymagania prawem określone. Jako podstawę wniosków o zawieszenie postępowania – skarżący wskazał art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. uznając, iż zakończenie postępowania uzależnione jest od rozstrzygnięć prawodawczych, które ma podjąć Minister Infrastruktury jako właściwy do wydania na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 oraz art. 43 ust. 4 ustawy stosownych rozporządzeń. Zaznaczono, że art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. nie pozostawia organowi swobody co do zawieszenia prowadzonego postępowania. Postanowieniami Nr [...] i [...] z dnia [...] października 2003r. Prezes URTiP na podstawie art. 98 § 1 Kpa. w związku z art. 44 ust. 2 i art. 111 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, po rozpatrzeniu złożonych wniosków, postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji zawieszającej realizacje uprawnień abonentów [...] S.A. i [...] S.A. dotyczących zachowania przydzielonych numerów, o których mowa w art. 43 ust. 2 i 2a ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięć, organ uznał argumentację wniosków co do zasadności zwieszenia postępowania, jednak nie zgodził się z wywodami, iż zawieszenie winno dokonać się obligatoryjnie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. i postępowanie zawiesił na wniosek sformułowany w pkt 3 złożonych wniosków o odroczenie obowiązku. Podniósł, iż rozporządzenie jest aktem stanowienia prawa, nie zaś aktem indywidualnym i w związku z tym, nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. i nie może stać się przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Jednak w świetle art. 98 § 1 Kpa. organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie wszczęto postępowanie a nie sprzeciwiają się temu inne strony i nie zagraża to interesowi społecznemu. W złożonych wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący domagał się zmiany postanowienia w taki sposób, aby wskazać w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z podaną przez organ podstawą prawną zawieszenia postępowania i tym samym za uznanie zawieszenia postępowania na wniosek strony. Podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko, że brak rozporządzenia uniemożliwia załatwienie przez organ sprawy, a zatem konieczność jego wydania stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Prezes URTiP zaskarżonymi postanowieniami uchylił swoje wcześniejsze postanowienia i rozstrzygnął o nie zawieszaniu postępowania wszczętego przez poprzedników prawnych skarżącego. Organ, po przeprowadzonej analizie złożonych wniosków, uznał że skarżący w sposób jednoznaczny wyraził wolę zawieszenia postępowania jedynie z urzędu, co oznacza konieczność uchylenia postanowień zawieszających postępowania na wniosek strony. Nie zgadzając się w dalszym ciągu z argumentacją skarżącego, że w sprawie występuje konieczność zawieszenia postępowania z uwagi na uzależnienie rozpatrzenia sprawy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym miałoby być, według skarżącego, wydanie przez Ministra Infrastruktury stosownych rozporządzeń, organ postanowił nie zawieszać postępowania w sprawach ze złożonych wniosków. Skarżący, [...] S.A. – następca prawny wnioskodawców, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na powyższe postanowienia, którym zarzucił: -błędną wykładnię art. 97 §1 pkt 4 Kpa. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo telekomunikacyjne, ponieważ nie rozstrzyga w sposób wiążący o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu oraz -bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania z urzędu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2003r. u numerach [...] i [...]. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach i podkreślając, że nie kwestionuje zasadności wniosków o zawieszenie postępowania, a tylko podstawę w oparciu o którą strony wnoszą o jego dokonanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując zgodnie z dyspozycją art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności z prawem, uznał że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Poprzednicy prawni skarżącego złożyli wnioski o zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., postępowania w sprawie o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień ich abonentów do zachowania przydzielonego numeru. Uznali, że wydanie przez właściwego Ministra ds. łączności rozporządzeń wykonawczych do ustawy Prawo telekomunikacyjne stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu powołanego przepisu Kpa. Skarżący podniósł w uzasadnieniu wniosku o zawieszenie, iż przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. nie zawęża zakresu pojęcia "zagadnienia wstępnego" do aktów indywidualnych i jeżeli w konkretnym przypadku nie można rozstrzygnąć sprawy bez wydania rozporządzenia, to należy uznać że stanowi ono zagadnienie wstępne w tej sprawie. Z rozumowaniem takim nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie w sprawie, w której wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Obligatoryjność zawieszenia przez organ postępowania, wobec wystąpienia przesłanki zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., oznacza że zbędny jest wniosek strony toczącego się postępowania złożony w tym przedmiocie. Nie do niej należy również ocena, czy takie zagadnienie w sprawie występuje. W kwestii, czy dana okoliczność jest lub nie zagadnieniem wstępnym koniecznym dla następnego rozstrzygnięcia sprawy, istnieje wypracowane i jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zagadnienie wstępne, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., to okoliczność warunkująca ( bądź jeden z warunków ) indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot, do kompetencji innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej ( wyrok NSA z 30 sierpnia 2001r. , II SA 1982/00, wyrok NSA z 7 marca 2001r., IIISA 32/00 ). Ponadto, treścią zagadnienia wstępnego może być tylko prawnie przesądzone stanowisko innego organu lub sądu, co do obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego ściśle związanego z indywidualną sprawą, w której prowadzone jest postępowanie główne. Orzecznictwo NSA przesądziło kwestię, czy oczekiwanie na zmianę stanu prawnego mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może zostać uznane za zagadnienie prejudycjalne. Stało się tak w cytowanym przez organ wyroku NSA z dnia 29 stycznia 1996r. ( I SA 1843/82 ) oraz we wcześniej wydanym orzeczeniu z dnia 20 września 1982r. ( I SA 717/82 ), w którym NSA przyjął m.in. że zmiana przepisów prawnych ... nie może być przyczyną zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym o jakim mowa w tym przepisie. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. należy czytać z art. 100 § 1, 2 i 3 Kpa. które przewidują w razie zawieszenia postępowania z uwagi na prejudykat, obowiązek organu, który zawiesił postępowanie, wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, a w przypadku określonym w § 2 i § 3 możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Oczywistym jest, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie wezwać ministra do zrealizowania dyspozycji ustawowej wydania określonego aktu wykonawczego. Nie może również wyręczyć go w tym zakresie, wydając na podstawie art. 100 § 2 lub § 3 Kpa. oczekiwany akt prawny. Działanie takie byłoby sprzeczne z dyspozycją ustawową, a tym samym naruszałoby art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Nadto, wydanie rozporządzenia, które to działanie stanowi akt stanowienia prawa, nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem, o którym traktuje art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Postępowanie to jest zindywidualizowane, adresowane do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia zapadłe w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego. A zatem, należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie, organ odmawiając uznania oczekiwanej zmiany stanu prawnego za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. i postanawiając o niezawieszaniu postępowania administracyjnego z tej przyczyny, działaniem takim prawa nie naruszył, a tym bardziej nie naruszył go w sposób rażący, jak twierdzi skarżący, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy a dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji.