VI SA/Wa 660/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska Sędziowie WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 2 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Z. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego W dniu [...] marca 2003 r. Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w [...] przeprowadził kontrolę samochodu używanego przez przedsiębiorcę [...] Z. P. z siedzibą w [...], kierowanym przez J. B., samochód należał do R. P. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Kontrola ustaliła wykonywanie zatrzymanym pojazdem przewozów osób na zasadzie linii regularnej bez zezwolenia. Kierowca podpisał protokół nie zgłaszając uwag. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca pojazdu wyjaśnił, że w dniu kontroli dokonywał przewozu osób, z którymi wcześniej nie umawiał się na przewiezienie. Informacje o kursowaniu pojazdu pasażerowie otrzymywali z wręczanych im w dniu kontroli w samochodzie rozkładów jazdy. Opłaty za przejazd kierowca przyjmował w kwotach od 1 zł do 1,3 zł, gdyż opłaty te były pasażerom znane. J. B. nie wydawał biletów bowiem nie posiadał kasy fiskalnej. Wiedzę o zasadach kursowania samochodu przekazał kierowcy J. B., który wręczył mu także rozkład jazdy. Kierowca za przednią szybą miał umieszczoną tablicę z numerem [...], było to oznaczenie linii nr [...] komunikacji MZK. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1, art. 93 ust. 1, art. 18 ust. 1 i ust. 2, art. 28 ust. 1 i art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 8 000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, z wyłączeniem przewozu kabotażowego. Organ administracji powołał się na ustalenia kontroli oraz protokół przesłuchania kierowcy, a także na rozmowę telefoniczną z Z. P., z której wywnioskował, że wykonuje ona jako przedsiębiorca przewóz osób na zasadzie linii regularnych bez zezwolenia. W dniu [...] marca 2003 r. J. B. złożył oświadczenie, iż kontrolowany samochód bez wiedzy Z. P. udostępnił w celach prywatnych J. B., który w oświadczeniu złożonym również [...] marca 2003 r. stwierdził, że jego zeznania złożone kontrolerom są nieprawdziwe, bowiem w samochodzie znajdował się okazjonalnie, nie wiedząc nic o działalności prowadzonej przez Z. P., natomiast swoje zeznania opierał na wiadomości o wcześniej prowadzonej działalności przez R. P. – męża Z. P. Nadto w wyniku przeprowadzonych oględzin pojazdu przez pracowników Urzędu Skarbowego w [...] stwierdzono, iż pojazd ten był oznakowany jako taksówka i wyposażony był w taksometr. Do akt załączono zezwolenie nr [...] Urzędu Miejskiego w [...] na nazwisko Z. P. na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] Z. P. złożył odwołanie, w którym stwierdza, że zatrzymany do kontroli pojazd był taksówką, którą przewozy wykonywał J. B. w imieniu skarżącej jako kierowca. Natomiast o tym by samochód ten został udostępniony przez J. B. J. B. skarżąca nie wiedziała. W przekonaniu skarżącej J. B. użył samochodu dla celów prywatnych, a umieszczony w pojeździe cennik i rozkład jazdy były pozostałością po prowadzonej przez R. P. działalności. Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 1, art. 87 ust. 1 pkt 1a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w związku z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) oraz lp. 1.2.1. Załącznika do ustawy o transporcie drogowym uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nałożył na skarżącą karę pieniężna w kwocie 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Organ administracji publicznej przyjął ustalenia dokonane przez organ I instancji za uzasadnione, zmniejszając nałożoną karę pieniężną w związku ze zmianą taryfikacji karnej za ujawnione przekroczenie, wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy o transporcie drogowym. W ocenie organu administracji pojazdem, na który skarżąca posiadała zezwolenie jako na taksówkę, wykonywano przewóz regularny osób czego dowodzi oznakowanie samochodu tablicami kierunkowymi oraz numerem linii [...], wykonywanie przejazdu pomiędzy przystankami tej linii MZK oraz wręczanie pasażerom rozkładów jazdy. Składając skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z. P. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuca decyzji rażące naruszenie prawa przez nie skonfrontowanie kierowcy pojazdu z przedsiębiorcą, nie ustalenie czy kierowca był przez nią zatrudniony oraz niezgodność jej wyjaśnień złożonych telefonicznie kontroli z wpisanymi do protokółu kontroli. Skarżąca ponownie wskazuje, że umowę zlecenia na kierowanie pojazdem miała podpisaną z J. B. i nie może ponosić odpowiedzialności za udostępnienie przez niego pojazdu J. B. W rozmowie telefonicznej z kontrolerami wyraźnie stwierdziła, że posiada zezwolenie na wykonywanie działalności przewozu osób taksówka, a nie na prowadzenia regularnego przewozu osób. Powołując się na oświadczenia złożone przez J. B. i J. B. skarżąca jeszcze raz podkreśla, że zatrzymany do kontroli pojazd był wykorzystywany niezgodnie z przeznaczeniem i bez jej wiedzy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) – dalej zwaną ustawą - wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zezwolenie to, w rozumieniu art. 4 pkt 18 ustawy, decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) wskazuje, że organ administracji zakwalifikował skontrolowany przejazd jako regularny – publiczny przewóz osób i ich bagażu. W związku z tym podczas przejazdu wykonywanego w ramach tego transportu drogowego kierowca pojazdu samochodowego był obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi, odpowiednie zezwolenie (art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy), bowiem wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15 000 zł (art. 92 ust. 1 ustawy). Ponieważ kierowca wymaganego, przez organy kontroli, zezwolenia nie posiadał, przedsiębiorca został ukarany karą pieniężną w kwocie 8000 zł. Zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 149, poz. 1452) w dacie wydawania decyzji II instancyjnej organ administracji zobowiązany był do stosowania przepisów zmienionej ustawy, która wysokość kary precyzując w Załącznik do ustawy w lp. 1.2.1. określa na kwotę 6 000 zł, a nie 8 000 zł jak stanowił Załącznik do ustawy poprzednio obowiązującej. Zatem organ administracji uchylając decyzję I instancji zmniejszył karę pieniężną zgodnie z obowiązującą stawką. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca miała prawo wykonywania transportu drogowego, zgodnie z posiadanym zezwoleniem nr [...], wydanym przez Urząd Miejski w [...], na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób taksówką osobową. Jednakże kontrola stwierdziła wykonywanie przewozu regularnego osób, czego dowodem miało być oznakowanie samochodu tablicami kierunkowymi oraz numerem linii [...], wykonywanie przejazdu pomiędzy przystankami tej linii MZK oraz wręczanie pasażerom rozkładów jazdy. Dla rozpoznawanej sprawy okolicznością mało istotną jest, czy uprawniony do prowadzenia pojazdu (taksówki) skarżącej użyczył kierującemu ten samochód i ewentualnie na jakich zasadach, a także to, czy kierujący nadużył zaufania pracownika przedsiębiorcy, oraz czy sam przedsiębiorca (skarżąca w sprawie) miał świadomość użycia samochodu przez osobę nieupoważnioną, bowiem sytuację tą regulują przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Istotą w sprawie jest stwierdzenie, czy kontrolowany przejazd i zachowanie się kierującego spełniały przesłanki wykonywania transportu drogowego – przewozu regularnego publicznego osób i ich bagaży. Ponieważ zaskarżona decyzja nakłada na skarżącą karę pieniężną, powołując się na naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zatem organ administracji obowiązany był dowieść, że wykonywany przejazd spełniał przesłanki regularnego publicznego przewozu osób i ich bagaży. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu może zostać za taki zakwalifikowany, jeżeli spełnia łącznie następujące przesłanki: a) wykonywany jest według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, b) podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, c) w którym należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, d) wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. W sprawie ustalono, że przejazd odbywał się między przystankami linii nr [...] MZK, zgodnie z wywieszoną za przednią szybą samochodu tablicą z numerem [...]. Stwierdzono, że w kontrolowanym pojeździe kierowca pobierał należność za przejazd nie wydając biletów. Jednakże cennik za przejazd nie został podany do wiadomości publicznej, tak jak określa to art. 4 pkt 7 lit. c) ustawy. Na przystankach, ani na dworcach autobusowych, na których zatrzymywał się kierujący, nie było wywieszonego rozkładu jazdy według którego określono by kursy wykonywane przez pojazd skarżącej. Rozdawanie "rozkładów jazdy" pasażerom przez kierującego nie można zakwalifikować, w myśl art. 4 pkt 7 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, jako podanie go do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych. Zatem należy stwierdzić, iż ustalenia dokonane w rozpoznawanej sprawie przez organ administracji publicznej nie prowadzą do wniosku, że kontrolowany przejazd wyczerpał przesłanki jakie musi spełnić regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu, zgodnie z powołanym art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, albowiem zgodnie z tym przepisem do złamania prawa dochodzi w sytuacji, w której przewoźnik zachowuje się jak wykonujący regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu, a więc zachowuje się tak jak wskazuje art. 4 pkt 7 lit. a) – c) ustawy o transporcie drogowym, lecz nie posiada na ten przewóz wymaganego zezwolenia. Zdaniem organu administracji, wyrażonym przez jego pełnomocnika na rozprawie, do kwalifikacji przewozów jako regularnych publicznych przewozów osób i ich bagaży nie jest wymagane spełnienie wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Swoje stanowisko organ administracji opiera na treści art. 23 pkt 2 lit c ustawy. W ocenie Sądu orzekającego poglądu tego podzielić nie można. Powołany przepis stanowi, iż minister właściwy do spraw transportu może odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, wahadłowych lub okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym, gdy przedsiębiorca wykonuje przewozy bez wymaganego zezwolenia. Przepis ten odnosi się do sytuacji wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, a więc nie do przewozu, jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie. Nadto jego celem jest ograniczenie dostępności do zezwoleń wydawanych dla międzynarodowego transportu drogowego w przypadkach gdy wnioskujący dopuścił się złamania prawa – wykonywał przewozy bez wymaganego zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie występowała o udzielenie zezwolenia na transport międzynarodowy, a zaskarżona decyzja nie dotyczy odmowy wydania takiego zezwolenia. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z prawem. Jeżeli zatem występuje brak pewnych regulacji prawnych Sąd nie może tworzyć ich lub uzupełniać własnym orzeczeniem. Podobnie organy administracji publicznej nie mogą domniemywać naruszenia prawa, jeżeli brak jest przepisu określającego to naruszenie. Zachowanie naruszające te zasady jest sprzeczne z przepisami art. 6, art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 152 i art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.