VI SA/Wa 663/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi R. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej R. w [...] kwotę 4 602 (cztery tysiące sześćset dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO") z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2, ust. 5 i ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm., dalej: "u.d.p."), utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., mocą której nałożono na R. (dalej: "Skarżąca", "strona"," Spółdzielnia") karę pieniężną w kwocie 32.805,37 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] (dz. nr ew. [...]) poprzez umieszczenie w nim kanału ogólnospławnego o pow. 74,45 m2 w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 28 lipca 2016 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 18 lipca 2016 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem przez skarżącą w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] w Dzielnicy [...], na dz. ew. [...], urządzenia infrastruktury technicznej, tj. przewodu kanalizacji ogólnospławnej, bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi określonego w art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 u.d.p. Przesłanką do wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że w dniu 31 grudnia 2005 r. upłynął termin zezwolenia określony w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wydanej na rzecz strony, a do dnia wszczęcia postępowania strona nie złożyła wniosku o wydanie nowej decyzji - kontynuacji zezwolenia. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że termin zezwolenia - decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. upłynął w dniu 31 grudnia 2005 r. Wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia został złożony w dniu 29 lipca 2016 r., a w dniu [...] października 2016 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca na umieszczenie urządzenia od dnia 29 lipca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. Zatem w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 28 lipca 2016 r. urządzenie było umieszczone w pasie drogowym ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi Powyższe skutkuje konsekwencjami wynikającymi z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ww. ustawy. Zgodnie z treścią art 40d ust. 3 u.d.p., obowiązek uiszczenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Powierzchnia zajęcia pasa drogowego została ustalona na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i wynosi 74,45 m2, w tym: jezdnia 69,00 m2 i pozostałe elementy pasa drogowego 5,45 m2. Ustaliwszy opisany powyżej stan faktyczny organ I instancji zważył, że w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 28 lipca 2016 r. doszło do zajęcia przez stronę części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w [...], na terenie Dzielnicy [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, co potwierdzają dowody w postaci: wniosku strony z dnia 29 lipca 2016 r., decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zgromadzone w aktach niniejszego postępowania administracyjnego. Zdaniem Prezydenta [...], ujawnienie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zobowiązuje organ do wymierzenia kary pieniężnej, według reguł określonych w cytowanej powyżej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Użyty w powyższym przepisie wyraz "wymierza" (a nie np. "może wymierzyć") wyraźnie wskazuje, że decyzja w tej sprawie nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter decyzji związanej. Z powyższej regulacji wynika jednoznacznie, że nałożenie kary pieniężnej nie należy do sfery uznania administracyjnego organu, ale jest jego obowiązkiem i następuje zawsze w związku z zajęciem pasa drogowego, o którym mowa w normie prawnej art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy i to niezależnie w jaki sposób następuje. W świetle art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza karę pieniężną, w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej stosownie do art. 40 ust. 6 powołanej ustawy, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 40d ust. 3 u.d.p., obowiązek uiszczenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne, organ I instancji orzekł o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i ustalił wysokość tejże kary na kwotę 32.805,37 zł. Pismem z dnia 20 kwietnia 2017 r. Skarżąca złożyła odwołanie od ww. decyzji. W wyniku rozpatrzenia ww. środka zaskarżenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., o wskazanym powyżej numerze, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji SKO przypomniało, że Spółdzielnia posiadała zezwolenie na umieszczenie przedmiotowego urządzenia kanalizacyjnego w pasie drogowym do dnia 31 grudnia 2005 r. (na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r.). Spółdzielnia ponownie wystąpiła o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w tym samym celu w dniu 29 lipca 2016 r. i organ udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 29 lipca 2016 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. (decyzja nr [...] z dnia [...] października 2016 r.). Powyższe w ocenie organu odwoławczego oznacza, że pomiędzy dniem 1 stycznia 2006 r. a dniem 28 lipca 2016 r. urządzenie kanalizacyjne zalegało w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W związku z tym, uwzględniając upływ przedawnienia zobowiązania z kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca dogi był zobowiązany do nałożenia kary na zajmujący pas drogowy podmiot. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wykładnia przepisów, znajdujących zastosowanie w sprawie z uwagi na datę wszczęcia postępowania (18 lipca 2016 r.) wskazuje, iż zarządca drogi nie miał żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne (bez zezwolenia lub po jego wygaśnięciu) zajmowanie pasa drogowego. Taka sama kara jest wymierzana zarówno za pierwsze samowolne zajęcie pasa drogowego, jak i jego zajmowanie po upływie terminu ważności poprzedniego zezwolenia, jak również za przekroczenie obszaru, na którego zajęcie strona posiada zezwolenia. Nadto – zdaniem SKO w [...] - przepisy nie wprowadzają żadnego rozróżnienia sytuacji podmiotu zajmującego pas drogowy ze względu na powody, z powodu których tenże podmiot nie wystąpił o wydanie zezwolenia. Nie zwalnia z konieczności poniesienia kary nieświadomość bezprawności zajęcia pasa drogowego. Potwierdzeniem powyższych wywodów są też liczne orzeczenia sądów administracyjnych, które organ odwoławczy szczegółowo przytoczył. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO uznało, że są one niezasadne. Zdaniem organu odwoławczego, to że kanał ogólnospławny oprócz odprowadzania ścieków z budynków będących własnością skarżącej jest wykorzystywany także do odwadniania drogi gminnej nie zwalania właściciela urządzenia od uzyskiwania zezwolenia i ponoszenia opłat. Skoro kanał został wybudowany w celu odprowadzenia ścieków z budynków Spółdzielni i w znaczącej części temu celowi służy, to nie można przyjąć, iż jest urządzeniem związanym z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie Kolegium jedynie urządzenia służące w całości potrzebom zarządzania drogą zwolnione są z procedury opisanej w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Organ II instancji podniósł, że do czasu doprowadzenia przez skarżącą do przejęcia urządzenia przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] S.A., to skarżąca pozostaje właścicielem urządzenia i ona ma obowiązek uzyskiwać zezwolenia na pozostawanie urządzenia w pasie drogowym oraz ponosić stosowną opłatę. Bez znaczenia dla tego obowiązku (oraz wysokości opłaty) jest okoliczność, że kanał odbiera też ścieki od innych podmiotów. W tej ostatniej kwestii skarżącej przysługuje jedynie wobec tych podmiotów stosowne roszczenie regresowe. Pismem z dnia 9 marca 2018 r. strona wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) pominięcie okoliczności, iż wybudowany przez skarżącą kanał ogólnospławny służy do także do odwodnienia drogi gminnej, tj. ulicy [...], a więc celowi związanemu z utrzymaniem ww. drogi, b) pominięcie okoliczności, iż organ ma obowiązek przejąć od skarżącej kanał ogólnospławny w pasie drogowym ul. [...], a skarżąca wielokrotnie występowała o to do Organu, c) pominięcie okoliczności, iż kanał ogólnospławny został wybudowany w porozumieniu z organem i odbiera ścieki z należących do osób trzecich nieruchomości położonych przy ul. [...], co leży w interesie społecznym. 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz § 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 124, dalej: "rozporządzenie") poprzez uznanie, że na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] przez kanał ogólnospławny skarżąca była zobligowana uzyskać zezwolenie oraz bezzasadne nałożenie na skarżącą kary za wybudowanie kanału ogólnospławnego, który jest urządzeniem infrastruktury technicznej, służącemu celowi związanemu z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, tj. odwodnieniu drogi. 3. Dodatkowo, decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 13 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. oraz art. 96a § 1 k.p.a., poprzez brak rozważenia zasadności przeprowadzenia mediacji celem polubownego załatwienia sprawy, b) art. 7 K.p.a., art. 96a § 1 i 3 K.p.a., art. 96a § 1 i § 4 pkt 2 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez organ jakichkolwiek czynności celem polubownego zakończenia postępowania w drodze mediacji, choć charakter sprawy pozwalał a nawet przemawiał za przeprowadzeniem mediacji i organ miał obowiązek podjąć takie czynności, c) art. 96b § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej o możliwości przeprowadzenia mediacji, choć ww. przepis nakładał taki obowiązek na organ. W uzasadnieniu skargi rozwinięto poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia właściwego zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie sporna pomiędzy stronami była kwestia wybudowanego przez Skarżącą kanału ogólnospławnego, który według organu jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami. Zdaniem organów skoro sporny kanał ogólnospławny został wybudowany w celu odprowadzenia ścieków z budynków Spółdzielni i w znaczącej części temu celowi służy, to nie można przyjąć, że jest urządzeniem związanym z potrzebami zarządzania drogą. W ocenie SKO jedynie urządzenia służące w całości potrzebom zarządzania drogą zwolnione są z procedury opisanej w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. Tymczasem w uzasadnieniu skargi Spółdzielnia podnosiła, że wybudowała kanał ogólnospławny w latach 2002-2004 jako część dużej inwestycji związanej z budową czterech budynków wielorodzinnych mieszkalnych przy ul. [...]. Chcąc zbudować budynki wielorodzinne dokonała własnym kosztem przebudowy ul. [...] oraz wybudowała od podstaw niezbędną infrastrukturę, w tym sieć kanalizacyjną. Łączne koszty jakie poniosła z tego tytułu to 1.223.000 zł. Całe przedsięwzięcie, a więc i sieć kanalizacyjna zostało zbudowane w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja w aktach sprawy). Najistotniejszą częścią wybudowanej przez Skarżącej sieci kanalizacyjnej jest kanał ogólnospławny, położony w pasie drogowym. Kanał nie tylko odbiera ścieki z nieruchomości położonych przy ul. [...], ale służy także jako odwodnienie, kanalizacja deszczowa dla ul. [...]. Kanał ogólnospławny ma za zadanie odprowadzać zarówno ścieki bytowo - gospodarcze z nieruchomości, jak i opadowo - roztopowe z pasa drogowego. Według definicji z Wikipedii kanalizacja ogólnospławna to rodzaj kanalizacji do której spływają wszystkie rodzaje ścieków z terenu objętego jej zasięgiem z tzw. zlewni ścieków. Kanalizacja ogólnospławna wyposażona jest w tzw. przelewy burzowe, które w okresie opadów odprowadzają mieszaninę ścieków i wody opadowej do odbiornika – płynącego cieku. Zdaniem Skarżącej okoliczność, że kanał służy także do odprowadzania wód opadowo - roztopowych z drogi publicznej gminnej ul. [...], uniemożliwia nałożenie na Skarżącą kary pieniężnej. Sąd zauważa, że w zaskarżonych decyzjach przyznano fakt, że wybudowany ze środków własnych Spółdzielni ( a więc jej członków) kanał ogólnospławny służy także do odwadniania innych nieruchomości usytuowanych przy ul. [...] nie należących do Spółdzielni. Ponadto aby prawidłowo zinterpretować treść przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, pomocne jest w tym względzie odwołanie się do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j.Dz. U.2016.124). Z przepisu § 140 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia wynika, że urządzeniami infrastruktury technicznej niezwiązanymi z drogą są w szczególności: przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe. Idąc tym tokiem rozumowania należy także podzielić stanowisko wyrażone w powoływanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 marca 2011 r. o sygn. VI SA/Wa 2512/10, że przy współczesnym rozwoju techniki i obowiązku zaspokojenia potrzeb społecznych, pełnienie przez kolektor ściekowy (kanał ogólnospławny, itp.) kilku ról - odprowadzania ścieków w ramach kanalizacji ogólnospławnej i odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego, nie odbiera temu urządzeniu technicznemu roli "urządzenia infrastruktury technicznej" związanego z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. Uchylając zaskarżone decyzje Sąd uwzględnił podnoszony w pkt 2 petitum skargi zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz § 140 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Sąd uznał za słuszne stanowisko Skarżącej, że nie było podstaw do nałożenia na Skarżącą kary zajęcie pasa drogowego bowiem sporny kanał ogólnospławny jest urządzeniem infrastruktury technicznej, służącemu celowi związanemu z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, tj. odwodnieniu drogi gminnej ul. [...]. Wbrew argumentom SKO fakt, że Spółdzielnia jest nadal właścicielem wybudowanego urządzenia pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności niezasadne jest w tej kwestii wyjaśnienie SKO , że dopóki " Skarżąca nie zawrze umowy o przekazaniu omawianego urządzenia [...] SA, dopóty pozostaje jego właścicielem i musi ponosić z tego powodu zarówno korzyści, jak i ciężary (w tym uzyskiwać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ponosić opłatę z tym związaną). W konsekwencji nie można – w ocenie Sądu – zgodzić się z organem, że zwolnieniu z obowiązku udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., a także zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłat wskazanych w art. 40 ust. 5 cyt. ustawy, podlega tylko urządzenie, które służy wyłącznie potrzebom drogi publicznej i ruchu drogowego, a nie podlega obiekt (urządzenie), które – tak jak sporny kanał ogólnospławny – został wybudowany w celu zapewnienia odwodnienia nieruchomości należących do Spółdzielni, zaś w rzeczywistości służy także do odwadniania drogi gminnej. W tej sytuacji uznać należy, że organy, wydając obie sporne decyzje, dopuściły się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni przepisów art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 i 5 u.d.p., a w konsekwencji na niewłaściwym ich zastosowaniu w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy bezprzedmiotowe było odnoszenie sie przez Sąd do pozostałych zarzutów wniesionej skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 145 § 3 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Zasądzając z kolei zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz poniesionych przez stronę skarżącą kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. Sąd zasądził kwotę 4602 zł, w tym kwotę 985 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 3600 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.